实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，党的十九大报告明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字总要求。其中，产业兴旺是乡村振兴的第一个任务。乡村产业是根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径，地域特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密，是提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业。乡村产业高质量发展过程中涉及耕地、园地、设施农用地、集建设用地等多种土地类型。其中，设施农业地适用面小、范围窄和标准上限低，建设用地指标落地难、规划滞后、土地出让成本高和审批手续复杂，使得设施农用地和建设用地难题成为制约乡村产业振兴的主要瓶颈。因此，解决农村乡村产业高质量发展用地问题是解决我国农业农村问题的关键。

　　根据《土地管理法》规定，我国法律从土地用途角度将土地分为三类：农业用地、建设用地和未利用地。其中，农用地指直接用于农业生产的土地，包括种植农作物的林地、牧草地、耕地、设施农业用地、园地、养殖水面和其他农用地；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。为破解乡村产业用地难题，近年来我国对严重制约乡村产业高质量发展的设施农用地和建设用地做出多项政策突破，为乡村产业高质量发展提供用地保障。下面重点对设施农用地、集体经营性建设用地和宅基地的有关政策进行了分析。

　　为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善其用地管理，有关部门先后印发了一系列政策文件，明确了设施农用地的界定范围、分类管理、使用审核、监督管理等方面的具体问题，为现代设施农业发展提供了政策支持和制度保障。

　　2019年12月，自然资源部和农业农村部联合出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，成为当前及未来5年我国设施农业用地管理的指导性文件。一是设施农业用地类型不再做统一分类与区分。允许设施农业使用一般耕地，且不用落实占补平衡，也不需办理建设用地审批手续。这一政策为今后设施农业经营主体提供了较大的自主权。二是对占用永久基本农田提出限制性使用上的要求。设施农业用地也能够正常的使用永久基本农田，如果不破坏农田耕作层，不需要落实占补平衡；如果破坏耕作层，则需进行补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。这一政策放宽了永久基本农田上的设施农业建设要求。三是下放了设施农业用地规模和建设标准制定权限。国家层面不再对各类设施农业用地规模和建设标准作出统一规定，而是将权限下放给地方，规定由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门依据生产规模和建设标准合理确定设施农业用地规模，体现各地差别化政策。同时，明确了“看护房执行‘大棚房’问题专项清理整治整改标准”。四是根据现代养殖需求允许养殖设施建设多层建筑。明确“养殖设施允许建设多层建筑”，妥善解决了现代规模化养殖中的经营顾虑与供地难题。五是简化农业经营主体对设施农业用地的取得程序。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。但是，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

　　总的来说，新的设施农业用地政策有利于满足设施农业多样化的用地需求和调动各地发展设施农业的积极性，为新技术新装备的推广应用、促进产业转型升级、提升设施农业产业整体竞争力提供了有力支撑。

　　由于乡镇企业歇业、停产、倒闭导致的集体经营性建设用地荒废、闲置等现象严重，《国有土地使用权出让收支管理办法》允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。有关政策鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，发展养老服务设施。

　　新修订的《土地管理法》做出重大突破，允许集体经营性建设用地入市。农村集体经营性建设用地入市大体上分为四个阶段。前期准备阶段：规划并报批镇级城乡统筹规划实施方案——制定统筹方案（拆除、建设、管理、分配等）——量化入股组建镇级土地联营公司——民主表决；整理开发阶段：联营公司组织进行勘测边界——联营公司编制土地前期开发实施方案——报区政府批准实施方案——办理相关手续——确权登记到联营公司——上市地块地上物拆除腾退；入市交易阶段：镇级联营公司向镇政府提出申请——区国土分局审查——区国土分局牵头，组织有关部门出具联席会意见——区政府审批，审批结果报市国土备案——规划部门出示市规划条件——入市交易、签订合同、价款支付、变更登记；项目建设阶段：办理相关手续（发改委）——出具建设用地规划许可证（规划牵头有关部门进行设计的具体方案审查）、出具建设工程规划许可证（规划部门）——办理建设工程规划许可证——施工及工程质量监督管理——房屋产权登记（住建部门）。

　　集体土地入市将给市场不同利益群体带来以下新的机遇：一是集体用地将成为开发商拿地的新途径。开发商可通过招拍挂、协议等多种方式参与集体用地的开发，并降低了拿地成本。二是集体用地将得到一定效果盘活。盘活方式主要有两类：将具备入市条件的集体经营性建设用地使用权直接入市，与国有建设用地享有平等权益。直接入市交易的集体经营性建设用地能够最终靠协议、招标、拍卖或者挂牌等方式与国有建设用地同场同价竞争；在获得新增建设用地指标后，遵循“占补平衡”的原则对不具备入市条件的集体经营性建设用地做调整入市，以获取增值收益。三是村集体有几率会成为房产开发生力军，与开发商合作共赢。由于村集体自身土地成本低，金钱上的压力小，开发商通过代建、合作开发等方式与村集体进行合作，发挥双方各自优势，实现项目效益最大化。四是促进土地市场化和多元化。有利于增加城市经营性建设用地的供给，为农村经济发展、农民收入提高以及投融资提供了强有力的支持。五是为信用扩张提供了基础条件。加速推进入市可以大幅度增加土地的抵押价值。六是创新城乡土地金融体系，升级农村地区产业体系。农村土地入市后其使用权等同于国有土地，不仅仅可以在一级土地市场出让、租赁与入股，还能够在证券交易市场中转让、出租及抵押。七是壮大农村集体经济，形成新利益分配格局。原国有土地入市利益分配机制中，政府一般会用“低征高卖”方式，享受绝大部分收益，目前将集体经营性建设用地入市所有权收益，按不同比例折算于农村集体。八是村集体和村民直接享有集体用地入市带来的收益。大城市郊区农村户口价值大增，将产生一大批新富阶层。

　　近年来，宅基地闲置、面积超占、一户多宅、低效利用等问题突出。将宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”是试点地区盘活宅基地的主要逻辑，即在宅基地所有权不变的情况下，通过“放活”宅基地使用权来增加集体成员的财产性收入。根据《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，宅基地盘活利用主要有以下方式：一是利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态。二是利用闲置住宅发展农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。三是采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业高质量发展等提供土地等要素保障。根据《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号），宅基地盘活利用的主体最重要的包含农村集体经济组织及其成员、返乡人员和社会企业3大类，农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式，返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目，企业有序参与闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作。此外，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市。

　　随着城镇化水平提升，农民进城务工，造成土地撂荒；粮食作物的经济效益低于其他经济作物，受市场因素导致土地利用结构不合理，产生农民意愿与政策不一致现象；城镇工矿用地区周边土地生态环境局部遭到污染和破坏及传统、低效、粗放的用地方式，导致生态功能脆弱，优质土地资源较少，农业功能配置不合理，制约着土地产出率的提高；耕地后备资源少，农业用地的利用率较低；现行标准仍需提升，各地在高标准农田建设中出现土地质量提升力度不大、提升后的农业设施与生产不配套、现有农田水利工程设施效益衰减等问题，造成农业用地可持续利用效果较差；农民组织化程度低，存在家庭分散经营与现代农业生产专业化、规模化的矛盾，小生产与大市场的矛盾，造成土地利用率相对较低。

　　农业土地配套资金、技术、人才向乡村流动仍有诸多障碍。保障农业用地资金稳定投入机制尚未建立，农业土地经营管理相关人才激励保障机制尚不完善，社会资本下乡动力不足。土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分，长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化加快速度进行发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。农业产业化经营及农业土地利用中标准化程度低、自主创造新兴事物的能力差、现代高新技术的应用与土地信息化程度不足、链条不够完善。农产品缺乏品牌优势、市场竞争力不够，生产向市场化、区域化、专业化推进慢，导致部分地区农业土地价格评估与流转的规范性较低。

　　发展设施农业对于提高农村土地产出、丰富农产品供给、解决当地农民就业增收就有重要的作用。部分地区存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题，即使没改变农业用途，但由于触碰了基本农田保护红线，设施农业占用基本农田限制也十分严格。对于基本农田，国家虽然给予一定补贴，但只是杯水车薪，一些支持现代农业的政策实际操作困难，有些政策规定不够明确，日常监管存在许多难点。当占用基本农田植树、挖塘养鱼等一些情况出现时，处理不好会影响社会稳定。怎么样处理好设施农业与耕地两者的关系成为摆在政府及国土资源等部门面前亟待解决的一道难题。

　　第一，农村集体建设用地指标供给不足成为农村一二三产业融合发展的瓶颈制约。第二，乡村产业用地标准不能够满足产业高质量发展需求，随着农业现代化水准不断提升，设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，畜禽养殖规模化比例逐步的提升，对养殖生产、环保及粪污处置等设施用地及设施配套用地提出了新的需求。第三，用地成本攀升制约农村融合产业项目落地。农村建设用地特别是城市近郊集体建设用地供不应求现象日益凸显，农村集体建设用地价格大大攀升，且实施农村产业融合还可能突破集体经营性建设用地的范畴涉及到宅基地用地指标，使其面临的用地成本负担加重。第四，土地增量开发成本高、存量利用效率低。农村存量用地主要涉及农村工矿废弃地、闲置厂房、校舍、农房等，这些地块分布零散，闲置率高，利用粗放。增量用地来源于村庄整治、设施农用地调整和四荒地开发所节余出来的建设用地指标，开发成本高。第五，基本农田保护受到挑战，粮食安全受到威胁。在农村产业融合过程中，经济作物种植培养面积、建设用地面积的增加都使得基本农田保护政策受到严峻挑战。

　　省市政府出台的规划类型多，规划体系庞杂，在“多规合一”形成规范编制和管理的过程中存在管理要求缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题。大致上可以分为两个方面:一是上下部门、同级部门衔接困难，规划种类多也代表着规划部门多，衔接难度大。二是技术衔接难度大；不同规划之间法律基础、标准、规划审批与实施差异，使得“多规合一”规划种类多，融合难度大。

　　长期以来，国有建设用地一级市场建设管理较规范，土地转让、出租、抵押证券交易市场管理相对弱化。私下交易未通过固定的交易场所和平台，易造成国有资产流失和税费损失。在土地使用权交易中，存在部分中介机构会同有关企业、个人干扰土地交易的现象，自然资源部门取证难。交易条件难以界定，国有经济所占比例尚未明确标准。依规定投资完成25％的土地使用权可以转让，实际操作难度较大。国有土地证券交易市场交易包含土地、地上物交易等，其管理涉及自然资源、房产、不动产、司法、市场监管、工商等多个部门，没办法形成工作合力。土地转让缺乏约束性，由于缺乏相应监督管理机制，一些土地在进入证券交易市场后会出现了擅自改变土地利用性质以及规划参数、产业类型等违反签订合约的行为。

　　落实永久基本农田特殊保护制度，完善农田基础设施建设；全力发展现代化标准化设施农业产业，打造乡村振兴新高地；发展多种形式适度规模经营，有效提升土地适度规模化经营比重；优化空间布局，按照“粮头食尾”“农头工尾”要求，统筹产地、销区和园区布局，提高土地利用率；在确保农地农用的前提下，引导农村一二三产业融合发展，发挥农业农村的休闲体验、乡村旅游、农业教育等功能；对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能；通过点状供地的形式满足农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡土特色产业、乡村信息产业及乡村新型服务业的配套基础设施及公共服务设施建设的需求。

　　一是加强设施农业用地管理法律和法规建设。将设施农业用地政策上升到法律和法规层面，健全相应的监督管理制度。二是明确农业农村部门和自然资源部门的管理职责。有关部门应主动公开设施农业用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体设计、基本农田保护等有关法律法规要求，做好年度变更调查及台账管理。三是细化完善设施农业用地管理政策。比如明确农业设施占用耕地的复耕复垦方式，明确农业设施用地标准，加强节约集约用地。四是加强设施农业用地项目的监管。把设施农业用地项目纳入日常执法监管范围，并创新监督管理方式，畅通群众信访举报渠道，加强网络和媒体曝光线索的搜集整理，切实保障设施农业用地依法依规使用。

　　一是统筹土地规划，保障用地需求。贯彻落实2020年中央1号文件要求，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业高质量发展用地。县和乡镇级国土空间规划编制时要通盘考虑农村土地利用、产业高质量发展和历史背景和文化传承等，优化村庄布局。

　　二是优化村庄规划，落实用地指标。各地在乡村国土空间规划和村庄规划中要预留不超过5%的建设用地机动指标，支持零星分散的乡村文旅设施及农村新产业用地。三是加强产业规划，保障重点用地。各地的产业高质量发展规划要注重与自然资源、城乡建设等规划相衔接，聚焦重点区域，打造精品工程，快速推进乡村休闲旅游产业转型升级。

　　第一，构建农村三产融合用地增量调节机制。省市要在年度土地利用规划指标中单列专门用于农村三产融合发展的土地指标或者直接利用“四荒地”。第二，构筑农村三产融合用地存量整合机制。加速农村工矿废弃用地再利用的存量整合、以宅基地自愿退出为依托的住宅民宿用地融合整合、编制村级土地利用总体设计以优化空间布局。第三，实施农村三产融合发展用地差异性管制机制。政府应在农用地转用和土地征收程序认定的松绑或者用地获取方式、土地使用限制等方面的简化。

　　一是创新供地方式。各地探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地，支持乡村休闲旅游和产业融合发展，并开展集体经营性建设用地入市改革，增加乡村产业用地供给。二是创新产业形态。用好农用地，发展景观农业、农事体验、观光采摘、研学教育、休闲垂钓等业态，开发“后备箱”“伴手礼”等旅游服务产品。盘活闲置农房和宅基地，发展精品民宿、共享农庄、康体养老、农家乐等业态。有效开发“四荒地”，发展休闲农（牧、渔）园、森林人家、健康氧吧、生态体验、特色动植物观赏等业态。三是创新利益联结机制。推广契约型、分红型、股权型等合作方式，农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式发展乡村休闲旅游等项目，让农民更多分享产业链增值收益，降低集体土地交易成本与经营风险。

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