“国土整治”一词在国际上的普遍使用，开始于20世纪20年代，德国和法国等欧洲国家是较早开展国土整治的国家。无论德国还是法国，国土整治的目标任务大多包括以下3个方面：一是促进区域经济发展，二是推进区域均衡，三是修复生态环境。以法国为例，第二次世界大战以后开始的国土整治，都将调整工业结构、解决社会就业和活跃地区经济作为国土整治的主线年”自始至终都将均衡化放在核心地位；具体的城市地区空间整治、乡村地区空间整治以及罗纳河流域的空间整治等，都将生态环境整改治理放在突出的地位。

　　我国现代意义上的国土整治进入学者视野可追溯到20世纪80年代。早期主要是吴传钧、陈传康、陆大道、胡序威等一批地理学家对国土整治进行的深入探索。近40年来，随着经济社会的发展、城镇化工业化的推进和科学研究的不断深入，国土整治的概念认知有了很大的拓展和变化。近年来国土整治更加关注人地关系调整和山水林田湖草路村城全要素整治，但总体上还是将国土整治定位在合理开发利用国土资源、改进生产力布局、协调城乡发展、保护和改善生态环境等几个方面。

　　从国际视野和发展历史看，国土整治概念可表达如下：为整体改善国土空间要素和系统满足新的功能需要，依据国土空间规划和相关规划，对国土做改造建设的活动。这一概念包括以下3层含义：

　　第一，所谓整体改善国土空间要素，是通过调整人地关系、优化空间结构、统筹区域发展、保障生态安全等措施，改善山水林田湖草路村城全要素的国土空间结构和功能。所谓系统满足新的功能需要，就是满足人类一直增长的生产、生活和生态需要以及满足人类生存幸福的需要，这是人类推进国土整治的出发点和目的所在，也是解决“为什么”要做的问题。整体性和系统性是国土整治区别于农田整治等一般性单项整治的重要特征。

　　从广义上看，农田整治等单项整治也可以纳入国土整治的范畴，但它不应该是国土整治的主体，这也是“国土”区别于“土地”的不同点所在。

　　第二，国土整治的核心是改造建设。它需要按照自然、社会、经济、生态、文化规律的要求，综合运用开发、整理、复垦、修复和防护等措施，对国土空间进行结构优化和改造建设，以提高国土空间的效率、品质和整体功能。这是解决“如何做”，以及达到“何种程度”的问题。

　　第三，改造建设是一项工程活动，其主要目标和内容是调整人地关系、改善国土空间品质、提升国土空间效能和治理国土空间环境，建设山水林田湖草生命共同体，促进区域的可持续发展。它是人类寻求与地球共生的一种选择。

　　需要指出的是，国土整治的功能主要是防止国土空间的功能失调或退化，着眼于治“未病”，同时也是一种国家战略和目标。它与国土空间生态修复不同，后者主要是治理已经失调或退化的国土空间功能。在辨识国土整治的基本含义时，必须指出以下3点：

　　1）若无法突出国土整治的工程属性，就可能会混淆国土整治与一般国土开发利用行为的差别。所谓工程属性，具有以下基本特征：①有明确的工程区域范围：②有明确的改造建设目标和内容；③有明确的工程布置或综合措施方案等。当然，这种工程属性除了包括实体形态外，还包括功能系统。要实现这种有目的的改造建设活动，创设人地共荣的社会生态系统，就必须将社会制度、公共政策、工程技术、物化投入和经济社会原理与环境关系一体化结合起来，以便在提高国土空间开发秩序和利用效能的同时，降低生态风险，保护自然环境潜力。这并不意味着国土整治就是一种“大管理”或“大战略”，至多只能说明国土整治具有管理和战略的元素或外延，但其本质应该是工程性的。因为所有工程确实都需要管理和战略，但不能认为工程就是管理和战略。

　　2）如果淡化了国土整治的工程建设属性，就可能会混淆国土整治规划与国土空间规划的概念边界。在俄语和法语体系中，整治或整理与规划是基本同义的。俄语中的土地整理，在国内翻译成土地规划，原本是同一个词；从法语的词源角度看，领土代表区域，往往超越城市尺度；而整治代表整理和布局，领土整治可看作是公共权力对区域空间的管理，或是说公共政策在地理空间的体现，其通过公共机构干涉并调整人和活动的空间分布，目标包括经济稳步的增长和更好的社会福利，其含义与英语中的“区域规划”和德语中的“规划”是基本对应的（汤爽爽，2013）。可见，在俄罗斯和法国等国家的国土整治概念内涵中，其与国土空间规划的概念本身并不存在本质区别。但如果在中国不区分国土整治规划与国土空间规划，人为扩大国土整治的内涵，将会引起理论和实践上的混乱。

　　3）一段时期以来，在社会管理领域出现了行政官员学术化和教授学者行政化的趋势，这种融合发展可能有利于推进公共政策的实施，但毕竟混淆了官员与学者的社会分工，造成了不少概念术语的混乱，“国土整治”和“国土综合整治”就是这方面的例子。

　　目前在政府的官方文件和不少研究文献中多使用“国土综合整治”的概念，认为“国土综合整治”就是采取综合措施对某一空间范围内国土资源进行开发、利用、整治、保护的全部活动，是“国土整治”的升级版，其概念范围大于“国土整治”。其实从学术的理论逻辑看，“国土综合整治”应该只是“国土整治”的一种类型，应该包含在“国土整治”的范畴之下。例如，人类能将“国土整治”区分为“国土综合整治”和“国土单项整治”等类型。所谓综合，英文经常用“Comprehensive”，表示总体、全面和广泛的意思。土地利用总体设计用的就是“Land Comprehensive Planning”，但不能认为土地利用总体设计是土地利用规划的升级版，其概念范围大于土地利用规划。事实上它只是土地利用规划中的一种类型，因为土地利用规划除了总体设计，还包括专项规划和详细规划等。这是在辨识“国土整治”和“国土综合整治”概念时必须要格外注意的一个现象。事实上，无论国内还是国外，从国土整治概念诞生的那一天起，它就是强调全域性、综合性和系统性的，当然也包括战略性在内。

　　国土整治是国土空间规划的重要实施工具，也是对国土空间规划的具体落实。在市场条件下，要实现优化城乡空间格局、改善人居环境、修复ECO功能、增加生态产品生产能力、盘活城乡存量用地等国土空间规划目标，在实践中就需要通过一个个可以实行独立核算的工程建设项目进行推进。否则，国土空间规划难免沦落为“宏大叙事”。国土整治就是依据国土空间规划，重点以项目的形式来落实国土空间规划目标任务。国土整治通过项目的可行性研究提高国土空间规划实施过程中投资决策的科学性，通过项目评估和实行项目管理，对项目进行成本、质量和施工进度控制，可更好地保障在国土空间规划实施过程中以最少的投资耗费取得最佳的经济社会生态效果。德国、法国、俄罗斯、荷兰、日本、韩国等国家的经验表明，国土整治是实施国土空间规划的最有效工具之一。

　　事实上，国土整治项目的确定，就是从国民经济与社会持续健康发展全局出发，根据国力或者区域经济实力的可能，确定所要进行的整体改善国土空间要素和系统满足新功能需要的项目，其合理布局本身就是国土空间规划方案的一部分。其项目来源一是国土空间总体规划战略的选择，二是专项规划中确定的项目，三是投资的人建立项目。无论哪一种项目来源，其合理布局都必然的联系到国土空间规划的有效实施和落实。

　　所谓国土整治规划，是依据国土空间规划和相关规划，以整体改善国土空间要素、系统优化国土空间结构和全面修复国土空间功能为目标所进行的国土空间改造建设安排。其重要目标是促进区域发展，建设生命景观和共同体，增强国土开发利用与资源环境承载能力之间的匹配程度，提升国土开发利用的效率、质量。它的主要任务是促进区域经济发展的协调和可持续，控制和治理区域危害性因素，提升国土空间开发利用的品质。它不同于一般的专项规划，是综合落实国土空间规划的基本手段和措施。

　　①国土整治规划是定义一个区域的功能，改善特定地区的空间利用结构和布局，国土空间规划决定了区域国土整治的功能和选择国土整治的方式，区域发展是其重要的逻辑向度。

　　②国土整治规划要有利于促进和建设生命景观。景观是所有的自然和文化特征，如城市、村落、农田、山体、建筑、荒漠、森林和水体等有别于另一地表的特征，生境或生态系统的空间排列组合构成了景观。已有研究表明，在人类所有能运用的手段中，国土整治可能是建设生命景观最直接而有效的途径之一。国土整治有责任考虑50年、100年或者如印第安人所说的第七代的国土利用结果。

　　③国土整治的空间政治问题。长期以来，在工业化和城镇化的导向下，政府投资大多分布在在城市，空间生产已经严重失衡。在空间剥夺、空间壁垒和空间失灵三大机制的作用下，农村基础设施等集体消费品供应严重不足，乡村衰败现象日渐明显，城乡空间分野进一步加剧。让空间区域内的所有公民都平等地享有公共物品和公共服务，都能得到均衡和协调的发展，是空间政治的正义追求和价值取向。如何通过国土整治，加大对乡村地区和农田基础设施的投入，提高乡村的生产、生活和生态发展水平，不断整合和优化城乡空间结构，解决长期以来形成的空间剥夺、空间壁垒和空间失灵问题，不仅是政府政治的责任底线，也是国土整治的历史使命和时代责任。

　　按区域范围大小和科层制等级，国土整治规划可分为：全国国土整治规划，跨区域国土整治规划，省、市、县、乡国土整治规划等；按规划地区的功能特点和主要规划内容不同，国土整治规划可分为：城市地区国土整治规划，流域国土整治规划，大型工矿业地区国土整治规划，大型水利枢纽和交通枢纽周围地区国土整治规划，海岸和海洋地区国土整治规划，以农林牧为主的农业区域国土整治规划，大型风景区和旅游区国土整治规划，国家公园和自然保护区国土整治规划等。根据中国现阶段的国家战略目标导向和国土资源开发利用的问题导向，国土整治规划的重点类型最重要的包含以下几个方面：

　　1）城市地区国土整治规划。主要整治内容应该包括通过盘活存量建设用地，优化空间结构和功能，建设紧凑型城市，全方面提升生态品质和环境质量，保障城市安全，激发社会文化活力，增强城市的吸引力和竞争力，实现城市的高水平质量的发展和高品质生活。

　　2）乡村地区国土整治规划。主要整治方向是加快田水路林村综合整治，优化农村居民点用地布局，推进美丽乡村建设，保护自然人文景观和生态环境，推进高标准农田建设，实施土地污染防治行动，大规模建设高标准农田，巩固提升粮食综合生产能力，激活乡村振兴活力。

　　3）江河流域国土整治规划。江河流域作为一个完整的生态系统，国土整治规划需要以整个流域为研究对象，不仅着力于大江大河的治理以及防洪、发电、灌溉、航运等枢纽建筑物的配置，还要重视流域内社会、经济、生态和自然的统筹协调，最大限度地考虑经济社会持续健康发展需要和水资源与水环境的承载能力，合理的安排流域治理、开发和保护的重点项目布局。

　　4）重点生态功能区国土整治规划。一是重点水源涵养功能区整治规划，例如在大小兴安岭、长白山、阿尔泰山地、三江源地区、甘南地区、南岭山地、秦巴山区、六盘山、祁连山、太行山－燕山等重点水源涵养区，严格限制影响水源涵养功能的各类开发建设活动，实施湿地恢复重大工程，修复森林、草原、湿地等生态系统。二是重点水土流失区整治规划，例如在黄土高原、东北黑土区、西南岩溶区等重点水土流失地区，实施以小流域为单元的综合整治，对坡耕地相对集中区、侵蚀沟及崩塌相对密集区实施专项整治，遏制水土流失和石漠化扩展态势。

　　5）矿产资源开发集中区国土整治规划。据粗略估计，目前中国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、塌陷、压占等各种人的因素造成破坏的废弃土地约1300万公顷，约占耕地总面积的10％左右，全国的土地复垦率约为15％；而美国的土地复垦率达到85％以上，德国超过了90％。因此，矿产资源开发集中区的国土整治应该成为未来的重点之一。规划的重点内容主要是矿山废弃地的生态修复，矿产资源开发的生态环境监管和地质环境保护，实施矿山地质和生态环境综合整治，推进绿色矿山和矿山公园建设，引导各地将矿业开发与乡村振兴有机结合，积极开展工矿废弃地整治复垦。

　　６）海岸带和海岛地区国土整治规划。中国是一个海洋大国，拥有漫长的海岸线和丰富的海岸带资源。中国的大陆海岸线万千米，如果按向陆延伸10千米和向海伸展至10千米等深线计算，海岸带面积约占全国总面积的13％。全国40％的人口和60％的国内生产总值（GDP）集中在这一地区。国土整治规划的主要方向，一是要推进渤海湾、江苏苏北沿海、福建厦门—平潭沿海、广东珠江口等海岸带功能退化地区的综合整治，恢复海湾、河口海域生态环境；二是推进近岸海域生态恢复，整治受损岸线，重点对自然景观受损严重、生态功能退化、防灾能力减弱、利用效率低下的海域海岸带进行修复整治；三是重点推进有居民海岛整治、拟开发海岛与偏远海岛基础设施改善与整治，保护海岛自然资源和生态环境，治理海岛水土流失和污染。

　　７）特别或综合型国土整治规划。特别地区最重要的包含连片贫穷的地方、革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭地区、城乡接合部地区、“一带一路”地区等需要采取比较特殊政策和特殊方式来进行整治的区域。综合型国土整治主要指具有上述3种及以上基本功能的规划类型。