在对2018年全国社会资本中标土地整治项目情况做搜集整理基础上，深入剖析各省中标情况、中标类型、利益分配的方法、投资主体特性等，以求理清目前社会资本投资市场形势。

　　土地整治：是指对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用的活动。

　　土地整治项目建设内容一般来说包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护林工程等。

　　一般而言，土地整治项目类型包括高标准基本农田建设（农用地整理）、土地复垦、农村建设用地整理（城乡建设用地增减挂钩）、城镇工矿建设用地整理、宜耕后备土地资源开发等。

　　高标准基本农田建设是指以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体设计和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。农用地整理指在以农用地（主要是耕地）为主的区域，通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境的活动。

　　高标准基本农田建设和农用地整理建设内容基本一致，单个项目建设规模大、亩均投资低。建设资金主要来自于政府投资，包括新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让金收入、新增粮食产能工程投资、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、农田水利设施建设补助资金、大型灌区续建配套与节水改造投资等。

　　土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。包括生产建设活动损毁土地、历史遗留损毁土地、自然灾害损毁土地等。

　　依据《土地复垦条例》，生产建设活动损毁的土地，由生产建筑设计企业或者个人（土地复垦义务人）负责复垦；历史遗留损毁土地和自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。

　　依据《土地复垦条例》，有土地复垦义务人的损毁土地，由土地复垦义务人负责复垦土地或者缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为复垦；历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，由县级人民政府投入资金进行复垦，或者按照谁投资、谁受益的原则，吸引社会资本进行复垦。

　　土地复垦项目单个项目建设规模较小，亩均投资大。其中，历史遗留损毁土地（历史遗留工矿废弃地）一般与农村建设用地整理一并立项，以城乡建设用地增减挂钩模式开展。

　　农村建设用地整理是指对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地做调整改造，完善农村基础设施和公共服务设施，提高农村建设用地节约集约利用水平、改善农村生产生活条件的活动；城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体设计和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积有增加、质量有提高，建设用地总量不扩大、布局科学合理的土地整治措施。其中，拆旧地块一般为农村建设用地整理地块或历史遗留工矿废弃地地块。

　　城乡建设用地增减挂钩项目一般单个项目建设规模较小、亩均投资大。同时，项目实施往往涉及村民安置问题，项目情况复杂、工作量大、投资大。

　　城镇工矿建设用地整理是指对旧城镇、旧厂矿和城中村等建设用地做改造，完善配套设施，加强节地建设，拓展城镇发展空间，提升土地价值，改善人居环境，提高节约集约用地水平的活动。

　　广东省开展的“三旧”改造是典型的城镇工矿建设用地整治项目，通过实施“三旧”改造，已形成一条存量建设用地再开发的新路径，有力促进了新型城镇化建设及产业转型升级。

　　宜耕后备土地资源开发是指对宜耕后备土地资源采取整治措施，增加耕地面积、改善生态环境为最大的目的的活动。

　　宜耕后备资源最重要的包含荒草地、裸地、内陆滩涂、沙地等。宜耕后备土地资源开发项目一般单个项目规模较小，亩均投资较高。

　　宜耕后备土地资源开发过去是落实占补平衡的主要手段，近年来随着耕地后备资源尤其是优质后备资源越来越缺乏，补充耕地数量难度加大，通过对现有耕地提质改造、以补充耕地与改造耕地相结合方式实现耕地占补平衡慢慢的变成为主要手段。

　　提质改造是指针对现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量，或者通过改造农田水利等设施，将旱地改为水田的土地整治行为。补改结合是指在新开垦了耕地、落实了补充耕地数量基础上，补充耕地质量和水田未达到规定要求的，通过对现有耕地提质改造的途径，即补充一块、改造一块结合起来，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

　　宜耕后备土地资源开发、提质改造和补改结合等项目，业内一般统称为占补平衡项目，占补平衡项目业务逻辑和指标交易模式简单、投入产出比高，是目前社会资本最为青睐的土地整治项目类型。

　　综上，现有土地整治项目类型中，占补平衡（宜耕后备土地资源开发、提质改造和补改结合）和增减挂钩（农村建设用地整理和历史遗留工矿废弃地复垦）现阶段最适宜社会资本参与；高标准基本农田建设和自然灾害损毁土地复垦公益性强，投入产出较低，社会资本参与积极性不足；城镇工矿建设用地整理投入高，与房地产开发结合紧密。

　　自2015年以来，土地整治行业陆续向社会资本打开大门，政策发展历史按时间顺序梳理如下：

　　1、《中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号)

　　“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁、在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式”。

　　2、《中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）

　　“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。”

　　3、《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）

　　“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”。

　　“节余指标收益，可采取省级国土资源主管部门制定指导价格，由产生指标方和使用节余指标方协商确定节余指标价格；有条件的地区，可探索竞争方式确定节余指标价格”。

　　4、《中央国务院关于深入推动农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（中发〔2017〕1号）

　　“允许通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标在省域内调剂，按规定或合同约定取得指标调剂收益”。

　　5、《中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）

　　“拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务”。

　　“充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务”。

　　6、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）

　　“对于耕地开垦费、各级政府财政投入以及社会资本、金融资本等各类资产金额的投入所补充和改造的耕地，国土资源主管部门组织实施的土地整治、高标准农田建设和其他部门组织实施的高标准农田建设所补充和改造的耕地，以及经省级国土资源主管部门组织认定的城乡建设用地增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦形成的新增耕地节余部分，均可纳入补充耕地管理，用于耕地占补平衡”。

　　“各地要统筹使用好各部门资金，充分的发挥引导和杠杆作用，积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，加大补充耕地资金和人力投入，获取合理的土地收益”。

　　7、《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）

　　“省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”，“各省（区、市）在优先保障国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区增减挂钩节余指标流转使用的前提下，是否允许全部或部分省级扶贫开发工作重点县增减挂钩节余指标在省域范围内或市域范围内流转使用，由各省（区、市）自行决定”。

　　8、《中央办公厅国务院办公厅印发关于支持深度贫穷的地方脱贫攻坚的实施建议的通知》（厅字〔2017〕41号）

　　“深度贫穷的地方开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制。”“探索‘三区三州’及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易，收益大多数都用在深度贫穷的地方脱贫攻坚，按照土地出让收入的有关管理规定，加强资金使用管理”。

　　9、《国土资源部关于支持深度贫穷的地方脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号）

　　“深度贫穷的地方开展增减挂钩，可不受指标规模限制，超过国家下达部分，经省级国土资源主管部门核定后报国土资源部追加认定”；“增减挂钩项目区实施方案批准后，可按规定预先使用或交易特殊的比例的增减挂钩节余指标”。“深度贫穷的地方开展工矿废弃地复垦利用工作产生的节余指标，可在省域内流转使用”。

　　“增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、高标准农田建设、土地整治增加的耕地可按规定用于耕地占补平衡。补充耕地指标优先用于省域内交易，符合相关规定条件的，可优先纳入耕地占补平衡国家统筹”。

　　10、《中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）

　　“严格控制未利用地开垦，集中力量推进高标准农田建设。改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。

　　11、《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（〔2018〕16号）、《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》（自然资规〔2018〕2号）、《自然资源部关于印发城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法的通知》（自然资规〔2018〕4号）

　　文件的发布对跨省域补充耕地国家统筹和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂工作进行指导和管理，为国家统筹工作有序推进保驾护航。

　　12、《中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发〔2019〕1号）

　　“扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。”

　　在对2018年全国社会资本中标土地整治项目情况做搜集整理基础上，深入剖析各省中标情况、中标类型、利益分配的方法、投资主体特性等，以求理清目前社会资本投资市场形势，进而对2019年市场发展的新趋势进行展望。

　　搜索统计社会资本中标项目分为两种类型，一是地方政府或地方平台公司招标社会投资人，二是社会投资人招标土地整治项目设计、施工或监理等单位。

　　2018年全国累计中标115个项目，中标项目投资额118.25亿元[1]，相比于2016年的12.45亿元和2017年的12.28亿元，2018年社会资本投资呈现爆发式增长。

　　2018年中标的115个项目中，明确投资额的项目68个，投资总额118.25亿元，同比增长863%；明确项目建设规模的64个，共34259公顷，同比增长35%；2018年上半年中标项目26个，下半年中标89个。

　　可以看出，自2016年1号文件发布以来，社会资本开始逐渐意识到土地整治领域的投资机遇来临。随各项配套政策逐步落实和完善，尤其是补充耕地国家统筹和城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂管理办法的实施，以及十九大之后中央将土地整治作为落实乡村振兴战略的重要抓手，大量社会资本开始集中发力土地整治投资业务，可以说2018年是土地整治领域的社会资本投资元年。

　　2018年全国共有14个省（自治区）有社会资本中标记录，其中华北地区中标项目12个，投资额8.07亿元；华东地区中标项目21个，投资额21.18亿元；华中地区中标项目16个，投资额30.56亿元；华南地区中标项目54个，投资额16.98亿元；西南地区中标项目11个，投资额41.46亿元；西北地区中标项目1个，无投资金额记录[2]。

　　从项目中标个数看，广东省一马当先，共中标40个项目，社会资本投资非常活跃；其次为广西、山东和山西，中标个数在10—20个之间；河北、湖北、云南、贵州、浙江、江西、陕西等省份中标个数较少，全年中标项目个数低于5个。

　　从项目投资总额看，四川省独占鳌头，总投资额达34.78亿元，占全国的29.41%；其次为湖北，投资额14.84亿元，占12.55%；云南最少，只有3600万元，占0.3%。

　　2018年占补平衡项目共中标77个，占全年总中标个数的67.54%，占据最大市场占有率。全年中标项目中，列明投资额的项目45个，总投资额46.67亿元。

　　从区域看，广东中标项目个数最多，达40个，占全年总中标个数的51.95%（其中39个项目为提质改造和垦造水田项目）；其次为山东和河南，分别中标10个和8个占补平衡项目；其余省份中标个数均在6个以下。

　　从各省内项目中标情况看，其余省广东省、河北省、浙江省中标项目全部为占补平衡项目；广西省共中标14个项目，占补平衡项目只有1个；份占补平衡项目个数占省内中标总数比例均≥50%。

　　2018年共中标增减挂钩项目27个，项目个数占全年总数的23.48%，市场占有率仅次于占补平衡项目。中标项目中列明投资额的19个，总投资额50.09亿元。

　　从区域看，2018年只有广西、湖南、河南、四川、云南、贵州和山东7个省份有增减挂钩项目中标记录。其中广西中标项目个数最多，达12个；其次为四川和山东，分别中标6个和5个增减挂钩项目；其余省份均只中标1个项目。

　　从各省内中标情况看，四川全年中标项目全部为增减挂钩项目；广西共中标14个项目，增减挂钩项目12个；其余省份增减挂钩项目中标个数均占省内中标总个数50%以下。

　　部分地区会将增减挂钩和占补平衡项目捆绑招标。2018年，广西、湖南、湖北、山东和陕西各有1个项目采用了此种方式，投资额20.86亿元，占总投资额的17.64%。

　　根据以上分析数据，2018年社会资本共中标115个项目，其中占补平衡和增减挂钩项目中标109个，占中标总个数比例达到94.78%，几乎占据了整个项目市场占有率。占补平衡和增加挂钩是最受社会资本青睐的两种土地整治项目类型。

　　2018年共中标高标准基本农田建设项目6个，其中山西5个（均未列明建设规模和投资金额），江西1个，投资额3600万。能够准确的看出，高标准基本农田建设项目不是社会资本投资的热点。

　　社会资本获取收益回报的方式主要有指标收益分成、固定单价、固定回报率以及EPC（固定总价或固定折扣率）四种模式，各自情况如下：

　　指基于项目验收后形成的指标（补充耕地指标、水田指标、产能指标和增减挂钩节余指标）流转交易收益，社会资本方按照合同约定获得特殊的比例指标流转交易收益的方式。

　　根据2018年统计数据，广西、山西、河南、四川、云南、山东、江西等地多采用此种收益回报方式，指标流转交易收益分成比例大多居于30%—50%之间。广西采用此种方式最多，14个中标项目中有10个项目采用了此分配方式，其中增减挂钩项目分成比例大多在30%—50%之间，占补平衡项目分成比例在20%左右。

　　指按照合同约定的固定指标单价乘以项目验收后产生的指标数额确定社会投资方收益。

　　根据2018年统计数据，山东和广西部分项目采用了固定单价方式。比如，山西某占补平衡项目按照验收的耕地质量等别确定社会资本方投资收益：新增占补平衡指标利用等别6、7等，4万元/亩；8、9等，3.2万/亩；10等以下，2.4万/亩。

　　根据2018年统计数据，只有广西、山西、湖南、湖北、河南个别项目采用了此种方式。广西、山西、河南分别中标14个、10个和9个项目，均只有1个项目采用此种利益分配方式。

　　指按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。一般采取确定折扣率或者总价的方式，确定社会资本取得的收益回报。

　　根据2018年统计数据，广东、河北、湖南、四川、贵州、山东、浙江和江西均有项目采用此种收益回报方式。广东采用此种方式最多，在中标的40个项目中有22个项目采用了此种收益回报方式，其余省份使用较少。

　　投资主体按性质分为国营企业和非公有制企业。2018年全年国营企业共参与土地整治项目68个，其中明确投资额的项目30个，投资总额79.43亿元，占全年投资总额67.17%；非公有制企业投资64个土地整治项目，其中明确投资额的项目38个，投资总额38.83亿元，占全年总投资额32.83%。可见，2018年市场主力军仍为国营企业，但非公有制企业的市场占有率较2017年已呈现爆发式增长，在中标个数方面甚至接近国营企业，后劲十足。

　　2018年共有98家投资主体参与土地整治项目投资，其中商务服务业投资主体是当之无愧的主力军，建筑业紧随其后，房地产业排第三[3]。

　　如前所述，2018年社会资本中标土地整治项目个数和投资额均呈现爆发式增长，2018年下半年增长进一步提速，可以说2018年是土地整治领域的社会资本投资元年。

　　根据《全国土地整治规划（2016—2020年）》粗略估算，十三五期间全国平均每年土地整治投资额约4000—5000亿元，其中高标准农田建设每年投资约1500—2000亿元，占补平衡和增减挂钩[4]项目每年投资约2000亿元。

　　社会资本的确定可以不经招标，如某县经县委常委会确定与某国有企业合作，计划两年内完成县域内全部占补平衡后备资源开发，计划总投资接近3亿元。2018年社会资本中标情况无法完全反应行业全貌，粗略估算2018年社会资本投资额已接近千亿级别。在经济下降带来的压力加大，清理地方政府债务的背景下，社会资本在土地整治领域，尤其是占补平衡和增减挂钩项目投资方面将逐步替代政府投资，成为主力军。

　　各省社会资本参与热度不一，2018年只有14个省有社会资本中标记录。广西、广东、山西社会资本参与活跃，2018年共中标70个项目，占全年总中标项目的60.87%；陕西、贵州、湖北、河北等省份全年只有个别社会资本中标记录；有的省份明确不允许社会资本参与土地整治项目投资。

　　从社会资本开展项目类型看，各省也各有特点。广东全年中标的40个项目全部为耕地提质改造项目；广西、四川以增减挂钩项目投资为主；山西开创了高标准农田建设与占补平衡和增减挂钩项目捆绑招标的模式；浙江率先开始全域土地综合整治模式，并获得自然资源部支持；北京、上海率先进入土地整治4.0时代，但仍以政府投资为主。

　　土地整治进入4.0时期，要求对整治范围内各类资源要素做综合开发利用，推动土地整治与高标准农田建设、农业现代化、精准扶贫、城乡统筹发展、生态文明建设、新农村建设等相结合，充分的发挥土地整治的平台和基础作用，实现“土地整治+”的“1+N”综合效应。

　　2018年，浙江衢州出现第一个由社会资本中标投资的“土地整治+田园综合体”项目。项目以土地整治为平台，整合各方面资金，通过引进社会资本投资建设田园综合体，发展新的经济增长点，成为实现乡村振兴的有力抓手。

　　社会资本参与土地整治范围逐步扩大，补充耕地途径继续扩展，指标从省内流转再到国家统筹等政策红利不断释放，再加上已有成功案例的示范作用，将有更多社会资本加入到土地整治项目投资市场。

　　2018年有社会资本中标记录的14个省份在完成高标准基本农田建设项目任务、落实补充耕地任务、弥补财政资产金额的投入不足、支持脱贫攻坚等方面都取得了很明显的成效。在先行先试省份已有经验的基础上，其他省份将更有信心引导社会资本参与土地整治项目投资，预计2019年全国土地整治项目投资额将在现有规模基础上大幅提升。

　　根据《全国土地整治规划（2016—2020年）》，全国耕地后备资源总面积仅约8000万亩，自国土资规〔2017〕13号文件实施后，成片未利用地开发受到限制，加之社会资本介入后投资能力增强，后备资源将很快开发殆尽。

　　随着我国城镇化进程不断加快，现有农村居民点粗放利用现象愈发严重，加之存在大量历史遗留工矿废弃地，建设用地整治潜力巨大。另一方面，“十三五”期间全国新增建设用地需求达到3200多万亩，建设用地需求不断加大。实施城乡建设用地增减挂钩是实现城乡统筹发展、解决土地供需矛盾的有效手段，也是改善生态环境，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的重要举措。

　　城乡建设用地增减挂钩项目投资大、周期长、工程复杂，单靠政府投资难以持续，需要依赖社会资本在投资、设计、实施等各方面专业能力，将成为社会资本投资的主战场。

　　根据2018年国有企业和非公有制企业中标项目情况，国营企业仍是社会资本参与土地整治投资主力军，但民营资本2018年已取得大量斩获，尤其在下半年，民营资本中标量骤增，中标规模甚至有与国资分庭抗礼的趋势。

　　同时，进入市场的非公有制企业类型最重要的包含在乡村振兴大背景下顺势而为的大型投资公司，包括建筑业、房地产业从业企业，均是实力丰沛雄厚的投资主体，其凭借着强大的投融资能力、专业的技术团队、成熟的施工经验、全生命周期运营能力、高效的工作机制等优势，必将进一步发力，未来的发展势头不可小觑。

　　社会资本参与土地整治项目投资为时尚短，对既有政策规定、业务和技术流程以及利益分配结构都有一定冲击，进一步规范管理将是下一步政策主线，预计将主要从以下方面做规范：

　　首先，规范调整业务流程。主要对社会资本投资项目工作阶段划分、各阶段工作内容、参与方权责以及市场制度等方面做规范。

　　第三，收益回报趋于理性。为吸引社会资本投资热情，目前社会资本获取回报较高，随市场参与主体持续不断的增加，竞争加剧，社会资本取得的收益回报将逐步趋于理性。

　　作为土地整治发展的高级形态，“土地整治+”是对现有土地整治理念和模式的发展，“土地整治+现代农业”、“土地整治+精准扶贫”、“土地整治+新型城镇化”、“土地整治+田园综合体”、“土地整治+村民自建”等模式不断涌现。实践中将更看重发挥土地整治在吸引产业落地、整合统筹资金、促进生态环境治理修复等方面的聚合作用，充分发掘土地自然资源、农田生态景观和乡村文化价值等功能，培育新的经济增长点和市场核心竞争力。

　　“土地整治+”理念将在今后相当长一个时期内引领土地整治提档升级，让土地整治发挥更大的经济、社会和生态效益，将成为新常态下促进经济发展方式转变、推进农业供给侧结构性改革、增强农业农村发展新动能、实现“乡村振兴”的重要平台和抓手。

　　[1] 上述中标金额为不完全统计，2018年累计中标的115个项目中只有68个可查询到项目投资额，同比例计算，2018年中标项目投资额应在200亿元左右。

　　[2] 各地区项目中标个数与投资额度并不完全匹配，部分项目存在投资额无法查询的问题。

　　[3] 注：采用《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）划分投资主体类型。主要划分为商务服务业、建筑业（房屋建筑业、土木工程建筑业、建筑装饰和其他建筑业）、房地产业、专业方面技术服务业、农业、软件和信息技术服务业等。