在2024年底召开的中央农村工作会议上，粮食安全再度占了重要篇幅，明确了稳产保供的着力点，一揽子政策支持定向发力。本期“深谈：对话经济学家”邀请中国人民大学国家粮食安全战略研究院院长程国强围绕相关问题做多元化的分析解读。

　　主持人：经济日报记者谢慧。（本期内容详见：深谈丨夯实国家粮食安全根基 ——对话程国强）

　　主持人：谈到粮食问题，有一个词被反复提及，那就是“耕地红线亿亩耕地红线，是出于什么考虑？

　　程国强：18亿亩耕地红线年首次提出，当时根据对粮食供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食产量才可能正真的保证基本供给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指数，对应每年农作物种植培养面积为24亿亩，按照粮食单产计算，正好能够达到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工业化、城镇化快速推进，各地发展经济需要大量土地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万亩左右。按照这一个趋势，18亿亩耕地红线很快就会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食种植培养面积的需要。

　　主持人：随着土地流转和工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个现象？

　　程国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不可避免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面也出现了重大变化，大量工商资本、新型经营主体开始步入农业领域，基于其本身的需求，要保证投资不亏本可能不能只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

　　主要有三方面因素。一是由于人口增长，加上工业化、城镇化持续推进，对土地有刚性需求。二是农业比较效益低，经营主体要通过“非农化”拿回成本、获得利润。三是随着农民工转移就业，农村土地流转过程中可能会产生耕地“非粮化”问题。

　　程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得很明显的成效。但这是一个很复杂的问题，首先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营、种粮的比较效益低是导致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，产生了很多值得反思的问题。再次，在协同监管上存在短板和不足，没形成系统有效的监管机制。

　　加强整治需严格耕地占补平衡管理并落实相关土地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地保护制度建设，全面落实监管主体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的一个重要原因是种粮比较效益低，要采取综合措施，让农民种粮能挣钱、能得利。要深挖科技潜力，不管是加强土地整治还是提高种粮收益，归根到底靠科技节本增效，通过提高单产、减少相关成本保障农民种粮收益，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动。

　　程国强：在工业化、城镇化推进过程中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡。过去出现了一些偏差，比如，把好地占了，补的是差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会议提出“严格耕地占补平衡管理”，应该说要求更高了、措施更严了，通过提高占地成本、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可能不占好地。

　　具体怎么操作？一是明确耕地占补平衡原则，坚持“以补定占”，数量与质量并重，不能像过去一样占好地、补差地，这是原则性问题。二是进一步拓宽并补充耕地来源，尤其是开展退化耕地的治理，推进耕地后备资源开发。三是加强耕地保护与监管，严格落实耕地保护制度，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动。五是完善占补平衡落实机制，改进占补平衡落实方式，明确各级政府的责任和义务，确保可操作、能执行。

　　主持人：确立18亿亩耕地红线后，我国农业资源开发模式进行了怎样的调整？

　　程国强：农业资源开发主要有三个方面。一是对撂荒地进行综合利用，包括对流转过程中无人耕种的土地，通过综合治理来加强利用。二是改革耕地占补平衡制度，将非农建设以及造林、种树、种果等各类占用耕地行为纳入耕地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地总量实现动态平衡。三是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向整个国土资源开发农业资源，综合利用改造盐碱地等，创新开发模式。