乡村振兴战略是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，其着眼于从全局上、根本上解决“三农”问题，注重全方位、高水平的系统振兴。全域土地综合整治作为推动乡村振兴战略实施的重要工具和抓手，近年来发展迅速，并取得了积极成效，但在实践中也面临着一些困境与挑战，一定要通过制度创新和完善，助推其未来发展。

　　从1997年首次出现“土地整理”，到2018年浙江省“千村示范、万村整治”工程获得联合国“地球卫士奖”后国家提出实施农村土地综合整治并形成推广至全国的制度体系，再到2019年自然资源部在全国范围内部署全域土地综合整治试点，这些都表明我国逐渐重视全域土地综合整治，并将其作为乡村振兴的重要工具。2024年中央一号文件更是明确要求学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手。因此，相比以往的土地整治，全域土地综合整治在内涵、内容、目标等方面都发生了深刻变化。

　　转变整治战略，转向多目标整治。土地整治以实现耕地占补平衡、保障粮食安全、促进土地节约集约利用为战略，以新增耕地为主导目标。而全域土地综合整治的战略则已转变为在保障粮食安全的同时，推进乡村全面振兴、促进生态文明建设和农业农村现代化；其目标则着眼于优化国土空间、保护耕地、改良土地、提升节约集约用地水平、修复乡村生态环境、保障土地可持续利用、改善居住环境、保护乡村历史背景和文化等，以促进乡村发展。

　　局部转向全覆盖整治、单要素转向全要素整治。土地整治主要局限在可造地的地块上，以单一要素整治为主。而全域土地综合整治则主要以乡镇为单元，基于生命共同体理念，将山水林田湖草村城海等要素统筹在一个整治空间内，找准限制因素，补齐设施短板，延长产业链和价值链，突破了以往开天窗式的整治局限，实现了乡村空间重塑。

　　拓展整治内容，调整整治功能。土地整治以耕地垦造、地力提升、旱改水、高标准农田建设、闲置毁损建设用地复垦以及宜农后备资源开发中的某一项为主要内容。而全域土地综合整治则不仅包含前述内容，还包含规划搬迁村庄的建新拆旧、低效建设用地腾退、耕地下山、林地上山、历史背景和文化村落和遗产保护、配套基础设施和公共设施建设、现代农业园区建设、废弃矿山和退化土地生态修复等内容。其通过全域的调整、恢复、修复、建设，将空间优化落地，治好空间“已病”和“未病”，实现土地“再创生”，提供发展建设空间，满足新时代对土地功能的新需要。

　　提升空间品质，增加综合效益。全域土地综合整治以优化国土空间形态、结构和布局，修复调整国土空间功能，协调人地之间的生产、生活或生态关系为根本，并结合“土地整治+”模式，促进现代农业、旅游业、特色产业等发展，推动空间立体开发、复合利用，彰显乡村独特地域特色和建筑风貌及自然肌理之美，传承历史文脉；同时，提升国土空间品质，改善乡村生态环境，打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间及治理有序的文明乡村；此外，还可为满足人民美好生活需要以及实现土地增值、产业增效、生态增益和农民增收提供重要支撑。

　　自然资源部在全国范围内部署了446个全域土地综合整治试点，涉及28个省份。其中，浙江省、浙江省宁波市和福建省泉州市、广东省广州市从化区分别是省域、市域和县域试点。此外，还有很多省开展了省级试点。从实施情况看，各试点整治系统性和综合性强，内容和模式多样，政策需求强、创新多，投资规模较大，效果总体显著，且具有较明显的区域差异。

　　西部和西北部地区。受自然条件限制，该地区生态环境脆弱、人口密度低、经济不发达、政府财力较弱，建设用地指标和空间相对充裕，开展全域土地综合整治的意愿较低、动力不足。此外，分布在新疆、宁夏等西北欠发达地区的试点项目较少，整治综合性较弱，内容和模式相对单一，主要以矿山生态环境修复、高标准农田建设或耕地地力提升为主，其投资规模比较小，且政策需求、政策支持较弱，权属调整简单。

　　东部和南部地区。该地区天气特征情况适宜、人口密度大、经济发达、建设用地指标和空间紧张，整治产生的建设用地剩余指标、新增耕地指标价值高，开展全域土地综合整治的意愿大、动力足。全国90%以上的试点项目位于该区域，浙江省、广东省分别为40个和42个。大部分项目涵盖整治内容多，综合性强，投资规模大，一般在几千万元到几亿元甚至几十亿元不等。然而，各项目由于资源禀赋、产业特征、区位条件、经济实力、地域特点等的不同，其整治目标和整治侧重点也各不相同，且多以促进产业高质量发展、村庄集聚建设、旅游发展、生态修复、城乡融合发展等其中的一项或几项为主导，并以“土地整治+”的方式开展系统整治。其运作主要有三种模式：一是以市场为主，即政府制定政策，公司和集体联合组建公司做市场化运作，而农户则有相当大的权利，甚至拥有一定的决策权；二是以政府和市场相结合为主，即政府制定较为全面的政策和激励机制并作为出资主体，公司作为项目工程建设承担单位，农户自愿参与且在政策法规范围内拥有抉择权；三是总体更偏向以政府为主，即政策更为翔实，农户的自主决定权相对较弱。

　　总体上看，全域土地综合整治的区域差异大，从西到东、从北到南，其整治动力、投资规模、综合性、复杂性、政府支持力度逐渐增强，运行模式也更为多样，对农业农村现代化、城乡融合发展、乡村振兴和生态文明的推动作用更为显著。

　　资金筹措压力较大。全域土地综合整治投入大、投资回报周期长，且无国家专项资金支持和保障，省、市层面的配套资金也不固定。其资金主要来自于项目区内的自我平衡，即节余建设用地指标和新增耕地指标交易收益、留用于当地产业高质量发展的用地出让收益、地方涉农资金的整合以及各级政府的奖励资金。国家虽鼓励社会资本参与全域土地综合整治，发达地区也多有金融机构、民企参与，但在缺乏保障激励政策的背景下，社会资本参与的积极性并不高。

　　权益界定分配较难。国土空间布局优化和调整作为全域土地综合整治的核心任务之一，在实施过程中，必然会涉及土地权属界定、调整和再分配等问题，其关系到土地权利人的利益、参与全域土地综合整治的积极性和整治项目能否顺利实施，如对户口已外迁的原农村人口的宅基地及房屋权益、超出规定的宅基地和房屋面积部分权益的界定等。目前，各省甚至各市的做法都不同，这导致有的地方出现了整治项目无法继续实施或政府必须承担较大的财政支出才能完成后续整治的情况。

　　政策供需矛盾较为突出。全域土地综合整治涉及农民宅基地产权、超出“一户一宅”标准的宅基地和房屋产权、移居海外后遗留宅基地和房屋产权、保障房产权、商品房产权、“小产权”、无产权、农地承包经营权、租赁权等类型。随着农户产权意识的提高，处理难度慢慢的变大。而现行相关法规对此仅有原则性规定，现有土地整治权属调整规范仅适用于农用地权属调整，对建设用地及房屋权属调整缺乏适用政策制度。很多农户有意愿调整权属，但新建房屋或安置房大多建在非本集体的土地上，按现行法规没办法办理宅基地和房屋的不动产权证书。此外，全域土地综合整治生态修复因缺乏相应的技术标准，项目验收和后评价困难。土地整治工作已开展几十年，并已成为新时代国家实施乡村振兴和生态文明等战略的重要手段，却始终没出台专门的法律和法规，因此导致政策制度的需求与供给错位。

　　组织实施面临挑战。全域土地综合整治注重潜力挖掘、资源整合和多部门协作，从而形成和实现整治的“全”要素、“全”覆盖。从试点实践看，一个项目往往分包成数个甚至数十个子项目，其立项审批权限依据整治要素、手段或内容的不同，分属于不同层级的政府以及政府的不同部门。这有几率会使项目申报审批程序复杂、涉及部门较多、效率较低。而在项目实施过程中，也往往会由于不同子项目的实施周期、实施要求不一致，出现子项目拼盘或简单叠加等问题，进而难以实现全域土地综合整治的“全域性”“综合性”“系统性”效果。此外，全域土地综合整治不同子项目由于审批、管理和验收主体的不同，其建设要求、标准、时序等也不同，且部分技术标准之间也存在冲突。而整治过程中涉及的各类社会主体参与利益分享的路径和机制不完善，也给项目的推进带来障碍或困扰。

　　全域土地综合整治的实质是围绕乡村振兴创新土地供给制度，以新的供给创造新的需求，推进其理念转变、制度完善和创新，进而推动乡村振兴战略的实施。

　　改变整治理念，保障自愿参与。作者觉得，全域土地综合整治要在“尊重自然、顺应自然、保护自然”的基础上，建立“以人为本”的理念，改变以往注重指标产出和工程建设的情况，坚持以保障粮食安全，满足大家日渐增长的美好生活需要和对美丽国土的向往，以及对清新空气、清洁水源等生态产品的需求为最终目标，开展整体保护、系统修复、综合治理，建设山水林田湖草生命共同体，为发展乡村产业、传承乡村文明、保护乡村生态、服务乡村生活、提升乡村活力奠定良好基础。此外，对于作为全域土地综合整治直接承担者和受益者的农民，有关部门必须尊重其参与意愿，并切实以自愿参与作为全域土地综合整治实施的前提，从根本上保障农民权益。因此，作者觉得，有必要转变理念，将全域土地综合整治以行政主导、由市县自上而下选择项目，转变为由乡村或乡镇农户自主联合申报、再由上级主管部门审批的模式，实现由“要我整”到“我要整”的逆转。

　　加大政府投资，拓宽筹资渠道。国际上，各国土地整治资金的筹措取决于其整治目标和经济发展水平等。在大多数国家，土地整治是实现公共目标的一种工具，因此公共资金发挥着及其重要的作用，否则土地整治无法产生预期的影响。一是政府应建立专项资金，加大公共财政支出，保障全域土地整治项目中公共目标的实现。二是要拓宽筹资渠道。各地应探索自然资源变资产、资产变资本的价值实现机制，打通自然资源领域生态产品价值转换路径，并通过碳汇项目开发及交易、特许经营权等形式增加农业、生态空间的长远收益。同时，鼓励代建、先建后补等多种形式参与土地整治。三是要控制整治成本。各地应对全域土地综合整治的项目内容做分类，由政府投资纯公益目标的项目；鼓励社会资本或个人投资经营有一定效益的项目，由政府给予一定的补助；而对属于非公益目的（如投资较为巨大的空心村集聚搬迁等）项目，则应规范产权认定和补偿制度，按照一般搬迁模式，在保障权益的前提下控制成本。四是要借鉴国际上部分国家的经验，可因地制宜地对因整治获益的权属主体收取一小部分成本（一般控制在10%~15%），以保障公共财政使用的公平正义性，进而促进权属主体关注整治成效，提升全域土地综合整治质量。

　　创新产权制度，制定整治法规。作者觉得，各地应创新全域土地综合整治权属调整制度，完善土地权属和不动产权属认定、权益界定与权属调整和再分配的依据和规则，健全权属调整政策机制，修订整治权属规范，增加包括宅基地和房屋权属调整，经营性建设用地认定、调整、再分配，以及商品房权属调整和城乡历史遗留问题处置等在内的内容，完善宅基地置换和自愿退出机制。一是各地可允许在全域土地综合整治范围内打破权属边界，即允许国有土地所有权与集体土地所有权之间、不同集体土地所有权之间、同一土地所有权范围内的不同土地使用权之间本着“等质等量、协商共赢”的原则做调整，重新确认宗地界线、确定产权归属，推动土地等不动产权属调整的标准化、规范化，并对相关法规做调整完善，确保全域土地综合整治项目区农房集聚并居中迁往安居房的农户能合法获得不动产权证书，保障农户最关心的不动产等重要财产安全。二是各地可借鉴国际上相关土地整治立法经验，结合实践修订和完善原《国土整治条例》，并形成新的《国土空间整治与生态修复条例》。三是各地可在现有实践基础上，结合国际相关立法经验，开展国土空间整治与生态修复立法研究，为国家级土地整治法律的起草和出台提供支撑。

　　优化审批程序，推进差异治理。作者觉得，要体现全域土地综合整治的全域性、系统性和综合性特征，有必要整合相关机构及其内部相关职能，下放审批权限，简化和优化申报审批和验收流程，构建常态化的流程规范。一是国家层面以及省级政府可制定相关规范，明确审批和验收流程与标准，负责监督和考核；县级政府有关部门完成审批和验收，推行一个窗口统一收件、“一表式”受理审批等模式。各审批部门网上并联协同审批，实现审批信息实时共享。同时，各地应向上级政府报备，并将相关信息录入省级和部信息管理系统，以确保全域土地综合整治项目质量。二是在全域土地综合整治的申报门槛、整治内容、整治标准、政策支持、空间治理等方面，应最大限度地考虑项目的地域性特点及其主体功能，在国家现行法律和法规的框架内推进县级统筹、乡镇实施以及以村集体和农民为主体的差异化整治，进而促进乡村生态空间的有效保护、生产空间的高效利用和生活空间的舒适宜居，并凸显符合自然规律和历史文脉传承的地域风貌特色。

　　（作者叶艳妹为浙江大学土地与国家发展研究院院长、公共管理学院教授，叶雅琦就读于浙江大学公共管理学院，赵景辉供职于浙江省杭州元节空间科技有限公司，邱兹璐供职于浙江省国土整治中心）