中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高水平发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

　　王学海，中国城市规划学会学术工作委员会委员、历史背景和文化名城规划学术委员会委员、山地城乡规划学术委员会委员，上海千年城市规划工程设计股份有限公司总规划师、教授级城市规划师、 注册城市规划师

　　2018 年 9 月，联合国环境规划署将“地球卫士奖”颁给中国浙江省，这在某种程度上预示着该省坚持了 15 年的“千村示范、万村整治”工程得到了全球范围的充分认可。这项工程的实施，深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境，充分证明通过全域土地综合整治，不仅能有效促进耕地保护和土地集约节约，还能改善农村生态环境，为农业农村提供发展空间，助推乡村振兴，是践行绿水青山就是金山银山理念的最佳典范。

　　从全国范围来看，江苏省、山东省先后启动“合村并居”工程，重庆市启动“合村并镇”工程，来解决农村地区劳动人口大幅流失、少子老龄化、“空心村”等问题，并同步开展农村宅基地拆并、耕地规整等土地整治工作，取得了一定的成效。在此基础上，自然资源部于 2019 年 12 月印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194 号），要求在全国范围内开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治试点工作，准备将目前局部成功的经验向全国推广，并鼓励在试点工作中积极探索新的实施经验。

　　这项没有引起传统城乡规划领域重视，没有发动起广大城乡规划工作者进入的工作，已经在全国积极开展，而这将是一项从细微之处着手的国家战略。

　　1949 年以来，我国的土地制度经历过几次分散和集中的历程。1952 年底， 全国广大解放区的土地改革已全部完成，土地由地主阶级所有转为全体农民所有，此举极大地鼓舞了广大农民的积极性。随全国社会主义建设的提速，1955 年开始实行农村合作化运动，将农民的私有土地改成合作性质的劳动群体所有，在当时中国工业基础薄弱的背景下，集中力量搞生产，有利于工业化的快速推进，但由于农业科学技术的欠发达和农业机械化未普及，过早进行高度集中的劳动方式和分配中的平均主义，影响农民生产的积极性，导致农村经济的发展受到约束。1978 年， 我国实行家庭联产承包责任制，把土地产权分为所有权和经营权。所有权仍归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营。“包干到户、包产到户”大大调动了农民的生产积极性，较好地发挥了劳动和土地的潜力。家庭联产承包责任制虽然提高了农业生产能力，但将规整土地切割成块分包到户，也直接引发了后期土地碎片化的形成。家庭联产承包责任制有积极的历史作用，但也存在时代局限性。随着我们国家工业化进程和农业科学技术的进步，规模化农业、现代化农业的实施成为可能，土地规整合并又成了我国新形势下的改革要求，农村土地流转、规模化农业也开始在全国各地出现。

　　自我国改革开放以来，“以经济建设为中心”成为中国特色社会主义发展的基本路线，工业生产、城镇建设开始占用大面积耕地，造成了一系列的土地问题， 未解决和遏制经济发展与土地开发之间的矛盾，我国开始借鉴国外先进经验构建土地整理框架体系，“土地整理”概念显化。

　　1987 年召开的首次全国土地交流会强调加强土地开发，保持耕地面积相对稳定。

　　1997 年，中央、国务院颁布《关于逐步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11 号）要求“积极地推进土地整理，搞好土地建设”。土地整理的概念第一次正式写入，并明确了土地整理的内涵。

　　20 世纪 90 年代中期，面对耕地面积大幅萎缩的问题，国家提出将土地整理作为补充耕地数量、保持耕地总量平衡的重要举措。1999 年实施的《中华人民共和国土地管理法》明白准确地提出“国家鼓励土地整理”。

　　2003 年，《全国土地开发整理规划（2001—2010 年）》发布，通过对现有耕地提质增效、未利用地复垦、土地整理三项内容补充耕地面积、挖掘现有耕地增产提质，逐步开展有组织、有规范、有稳定投入的土地整治机制。

　　2006 年以后，我国的土地整理从主要是基于分散项目的农田整理向范围全域化、内容多元化整理的方向发展。

　　“十三五”期间，《全国土地整治规划（2011—2015 年）》要求做农用地整治、城镇工矿建设用地整治、损毁土地复垦、宜耕未利用地开发，在区域范围内融合多种类型土地资源要素的综合整治。同时也提出将城镇低效建设用地整治作为保障新型城镇化发展的重要手段，整治内容更加多元。

　　党的十九大中提出了乡村振兴战略，农村土地综合整治成为加快农业农村供给侧结构性改革，补齐农村发展短板，优化城乡发展空间的重要途径。

　　2018 年，浙江“千村示范、万村整治”工程荣获联合国地球卫士奖，中央要求学习浙江的做法，推动农村人居环境整改治理，建设美丽宜居乡村。同年，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，提出实施农村土地综合整治， 开展土地综合整治示范建设的行动。

　　在此背景下，2019 年 12 月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194 号），按照乡村振兴战略部署要求，在全国范围内开展全域土地综合整治试点工作。

　　据浙江省自然资源厅统计，截至 2018 年底，全省全域土地综合整治与生态修复工程已开工建设 873 个。其中，高标准农田建设项目 107 个，面积 13.8 万亩；耕地质量提升项目 265 个，面积 2.27 万亩；旱地改水田项目 104 个，面积 1.41万亩；垦造耕地项目 228 个，面积 3.97 万亩；农村建设用地复垦项目 148 个，面积 9800 亩；生态环境整改治理修复项目 21 个，面积 1600 亩。在此基础上，浙江省政府出台了《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，按照山水林田湖草系统治理的理念，进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水林路村进行全要素综合整治，建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。浙江省的全域土地综合整治正在从省内局部区域逐步向全省范围实施。

　　而纵观全国，随着浙江省、江苏省、山东省、安徽省等部分省份先行实施全域土地综合整治经验的推广，河北省、四川省、重庆市等也开始积极启动全域土地综合整治工作，全域土地综合整治工作在全国更大范围内推广。同时自然资源部也印发通知，要求到 2020 年全国全域土地综合整治试点不少于 300 个，正是这些先行实施地区涌现的一批批全域土地综合整治典型工程，为全国范围内的实施带来了鲜活的实践样本，发挥了积极的示范效应，我国的全域土地综合整治正在从局部实施走向全国推广。

　　2021 年 5 月 11 日，国家发布第七次全国人口普查结果，我国总人口为141178 万人， 东部地区人口占 39.93%， 中部地区占 25.83%， 西部地区占27.12%，东北地区占 6.98%。与 2010 年相比，东部地区人口所占比重上升 2.15个百分点，中部地区下降 0.79 个百分点，西部地区上升 0.22 个百分点，东北地区下降 1.20 个百分点（图 1）。我国 31 个省份中，有 25 个省份人口增加。人口增长较多的 5 个省份依次为：广东、浙江、江苏、山东、河南，分别增加21709378 人、10140697 人、6088113 人、5734388 人、5341952 人。从公布数据能够准确的看出，人口向经济发达区域、城市群集聚趋势越来越明显（图 2）。

　　人口公报中显示城市化率大幅度的提高，居住在城镇的人口为 90199 万人，占63.89%；居住在乡村的人口为 50979 万人，占 36.11%。与 2010 年相比，城镇人口增加 23642 万人，乡村人口减少 16436 万人，城镇人口比重上升 14.21 个百分点；随着我们国家新型工业化、信息化和农业现代化的深入发展，城市化率还将进一步提高。

　　人户分离人口为 49276 万人，显示出人口流动现象已经很明显。除市辖区内人户分离人口为 11694 万人外，流动人口为 37582 万人，其中，跨省流动人口为 12484 万人。随着城镇落户政策更加开放，人口向发达区域、向城镇集聚的趋势将更加显著。

　　第七次人口普查多个方面数据显示，我国人口流动性增强，正逐步向经济发达区域、城市群进一步集聚，城市化速度加快，老龄化趋势越来越明显（图 3）。而从另一个角度看，随着我们国家新型工业化、信息化和农业现代化的深入发展和农业转移人口市民化政策落实落地，未来乡村社会将发生根本性的变化——人口流失严重，尤其是劳动力年龄结构人口大量流失；现代农业已经不需要那么多劳动力留在农村， 个体农户维持的农业生产效率低下，未来难以维系；广大的农村基础设施和公共服务设施由于缺少人口支撑，投入成本高、效率低，实施困难，反过来又加剧了人口流失；一种原因是现代农业需要规模化经营，机械化农业将大量地减少人力投入，另一方面是小农户缺少资金市场，脱贫困难，两者的结合需要土地空间的整治；以上种种问题的交集，产生的结果就是微小的自然村破败消亡，普遍性的乡村振兴难以实施。

　　基于城市乡村的变化趋势，未来经济发达、城市群区域的生产建设用地需求将逐步加强而广大农村地区的乡村建设用地需求下降，如何在不大面积新增建设用地、盘活存量建设用地的前提下保证未来用地需求；如何通过土地指标增减挂钩来利用好广大农村地区的结余建设用地指标。这就有必要进行全域土地综合整治，通过建设用地整理，来保证未来区域内建设用地指标不增加而满足未来发展用地需求；通过农用地整理和乡村生态整治修复，提高耕地特别是基本农田的数量，改善耕地质量，修复生态环境，从整体上、全局上全面优化国土空间布局。

　　从各省市陆续公布的第七次人口普查数据还看出城市化的趋势，越来越向大城市群集聚，越来越向中心城市集聚，越来越向省会城市集聚（图 4）。随着人口的集聚，产业也随之向相应的城市集中，规模化效应越来越突出。同步出现的问题就是土地价值在这些区域能更充分地体现，基础设施投入的高效和土地使用价格的提升，使得城市更加珍惜区域内的开发用地，反而有利于国土空间的保护。

　　注：成都市人口规模远高于省内其他市州，这种人口向省会城市聚集的现象也存在于我国大部分省市

　　我国城市快速地发展带来经济腾飞的同时，也伴随出现城市无序蔓延、蚕食广大农村地区非建设用地、城市与乡村边界开始模糊、城市内部存在大量城中村等问题。比较突出的是遍地开花的工业园区，县城及周边的房地产建设，景区内外过度的旅游地产，违背经济规律的发展，在建设低效的同时，还占用了大量优质的国土空间。现阶段国家慢慢的开始着手清理各地泛滥的无序发展，注销了大部分县城的工业园区和旅游度假区，并对县城的房地产发展进行控制。

　　城市、产业的集聚发展，以及现代农业的规模化发展，都对国土空间的优化整合提出了更加高的要求，一定要通过全域土地综合整治这一强有力抓手，优化城市内部及其城市近郊区的城乡用地布局，提高各类低效用地的利用效率，助力我国城镇化高质量发展。

　　根据国家统计局的数据，过去的 20 年时间，中国的乡村人口数量从 1997年的 8.4 亿，下降到 2016 年的 5.8 亿，2020 年进一步减少到 5.09 亿（图 5）。乡村人口要么迁徙到附近县镇，要么安家在繁华的大城市，乡村年轻人的消失也代表着劳动力的流失，形成大量的“空心村”，很大一部分农村已经基本属于老年人和留守儿童了，乡村人口流失也带来耕地荒芜、粮食生产低效、基础设施薄弱等问题。

　　针对农村的问题，国家提出乡村振兴战略。但从目前各地开展的情况看，面对广大的农村区域和数量巨大的乡村，推进效果并不明显，普遍的还是各村都投一点，“撒胡椒面”的做法。而随着农村劳动力的外流，现有务农人口的逐渐老去，乡村振兴要抢在未来这一些因素恶化之前成型，是一项与时间赛跑的艰巨任务。

　　有限的时间、有限的资金，不能再均匀地实施所谓的“公平”发展，这就需要对分散村庄实施“合村并居”，实现存量乡村人口的聚集，在规模化聚集的前提下，合理建设和改善农村基础设施和公共服务设施，彻底改变广大农村区域的面貌，改善广大农民的生产生活条件。通过全域土地综合整治，腾挪“合村并居” 的乡村建设用地指标，规整耕地并提质增效，引入现代化农业产业及其他适宜产业， 实现由“破败”到“兴旺”的转变。在恢复乡村的“自我造血”功能的同时，加强完善乡村基础设施、公共服务设施及农业生产设施，改善乡村人居环境，提高乡村魅力，保障乡村可持续发展，实现乡村振兴。

　　在当前我国新型城镇化稳步推进，人口逐步向经济发达区域、城市群进一步集聚的大背景下，原有的城乡规划编制体系已严重滞后。部分地区的人口已经呈现“负增长”态势，若仍继续按照原有规划体系，通过“模型”预测未来人口增长来确定城乡建设用地规模显然是不合理、不科学的。同时，原有规划体系的重心往往放在对中心城区的研究，广大农村地区及乡镇发展缺乏科学合理的指导， 规划的统领作用已经微乎其微。因此，自然资源部要求全面启动国土空间规划的编制，实现“多规合一”，考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间和生态空间。全域土地综合整治作为国土空间规划体系中最重要的一环，以乡镇为基本单元，从细微之处开始统筹整治各类土地，协调乡村与城市区域之间的关系，优化“三生空间”。全域土地综合整治规划成果将纳入相应的国土空间规划，这在某种程度上预示着全域土地综合整治是国土空间规划的重要基础，只有优化好广大乡村地区的空间布局，才能实现国土空间的整体优化。

　　保护耕地、确保粮食安全是我国的一项国策。适时开展全域土地综合整治， 通过对农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等手段，不但可以保证耕地指标不下降，还能实现农业用地的规模化整合，达到现代农业产业的植入，确保粮食生产的有序开展，真正的完成国家粮食安全的战略。

　　开展全域土地综合整治，既是新发展理念对国土整治工作提出的必然要求， 也是推进生态文明体制改革和建设美丽中国的重要方法。只有全方面开展全域土地综合整治，因地制宜、因村施策，才能有效解决好“三农”问题，打造出集约高效生产空间，营造出宜居适度生活空间，保护好山清水秀生态空间，助力乡村振兴和优化国土空间目标的实现。

　　基于第七次全国人口普查数据中所隐藏的人口变化趋势可知，未来经济发达、城市群区域的生产建设用地需求将逐步加强，而广大农村地区的乡村建设用地需求下降。未来只有进行全域土地综合整治，通过建设用地整理，保证未来区域内建设用地指标不增加而满足未来发展用地需求；通过农用地整理和乡村生态整治修复，提高耕地特别是基本农田的数量，改善耕地质量，修复生态环境，从整体上、全局上优化国土空间布局。

　　同时，全域土地综合整治是构建国土空间规划体系的基石。新时期的国土空间规划体系按照“五级三类”自上而下，由战略性、协调性到实施性的推导。实施全域土地综合整治，优化镇乡“三生”空间，是镇（乡）国土空间规划具有实施性的重要体现和乡村振兴的重要抓手。

　　全域土地综合整治的出发点，是以乡镇为基本单元进行“三生”空间的优化， 确定生态、农业、城镇三类空间，进而根据“三区”来划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。先优化好广大乡村地区的“三生”空间， 再来对城市空间进行布局提升，确定城镇的开发边界，是有别于传统模式下先确定城镇发展趋势和空间，用城市发展来带动广大乡村地区发展的新的国土空间布局机制。只有乡村地区空间优化好了，才能实现全面的国土空间优化，这是一项新的“农村包围城市”的空间优化布局战略。

　　实施全域土地综合整治，通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举， 置换零散耕地和其他农用地空间，盘活农村宅基地、工矿废弃地和其他低效闲置地的建设用地指标，合理地布局村庄建设、产业高质量发展、公共服务、基础设施等各类用地、加快农村产业高质量发展，促进土地要素在城乡之间高效配置，全方面提高土地节约集约利用水平。在解决乡村集聚发展、耕地占补平衡压力大、资金难以平衡、生态环境改善不够、村庄整体建设效果不明显等问题的同时，为城市发展预留充足的发展空间。

　　目前我国乡村都会存在耕地较为分散、土地利用效率较低的现象，部分地区甚至会出现了严重的生态环境退化等问题。“过去较为单一的土地整治模式已不能够满足目前多因素以及多方面问题引起的土地治理需求（何振嘉，2020）”。全域土地综合整治成为当前耕地保护与整合提质的新途径。

　　全域土地综合整治的一个重要功能是优化空间布局，在进行具体整治过程中， 涉及不得已必须占用永久基本农田的，要确保新增永久基本农田面积不低于调整面积的 5%。允许合理适度地调整永久基本农田，灵活实施全域土地综合整治，保障了整治工作的顺利推进。

　　全域土地综合整治将碎片化的农业用地进行整合并提质增效，将农业ECO同农业经济系统统一起来，进而促进传统农业向现代农业转型，达到耕地保护与整合提质的要求，完成坚守 18 亿亩农田的目标。

　　“充分发挥全域土地综合整治的优势和特点，盘活乡村存量建设用地，将宅基地、村庄空闲地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地进行统筹规划整理（何振嘉，2020）”。整理的建设用地用于整治区域的农民安置、农村基础设施建设及农村一二三产业融合发展，既保障整治区域建设用地指标需求，又促进农村适宜产业振兴。

　　同时，节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。政策对盘活乡村存量建设用地起到了支持作用，显化了农村土地资产价值， 促进了土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供了强有力资金支持。

　　全域土地综合整治中对整治区域内的村镇进行实地调研及深入分析，综合评估各村镇发展的潜在能力，“积极听取农民意愿，以提高土地集约利用和调整优化土地利用结构为目的统筹考虑村镇未来发展的新趋势（任芳，王静，2020）”。部分纳入城市近期建设的村庄，就地实现城镇化，未来成为城区一部分；部分村庄依据自己发展基础，综合评判人口、产业、土地、特色资源等要素，最终形成搬迁拆并、城郊融合、集聚提升、特色保护等四类区域居民点整合方案。

　　充分考虑村民生产生活实际的需求，结合未来产业融合发展配置基础设施。对新建社区进行教育、卫生、通信、燃气、电力等基础设施配套建设，对保留村庄进行基础设施提升，完善文化、教育、医疗、卫生等设施。统一安排村庄公共服务设施规划，并积极对接城区的商业设施、教育配套、交通设施等配套建设，实现与城区资源设施的共建共享，推进社会服务设施普及。

　　“全域土地综合整治是一个综合性平台，要发挥其综合性平台作用，关键在政府主导（何振嘉，2020）”。虽然由自然资源部印发文件要求试点工作，但全域土地综合整治涉及区县、街道和乡镇两个层级，自资、住建、民政、水利、交通、卫健、教育等政府多个部门，在试点工作推行中，一定要坚持政府主导，明确各个职能部门责任与分工，合理协调各个部门专项扶持资金，共同参与整治。只有形成政府主导、各个职能部门协同、上下联动以及公众参与的工作机制，才能更有效地推进全域土地整治工作进行。

　　“同时，全域土地综合整治要严格落实后期管护责任，充分的发挥农村集体组织作用，支持村民自建、参与规划设计、工程项目施工和后期管护等。项目完成后，要与土地使用者签订切实可行的移交管护协议，并通过各类补贴形式对土地使用者进行帮扶（何振嘉，2020）”，切实做好项目后期管护工作，提高乡村治理水平。

　　全域土地综合整治是一项战略性和长期性的工作，要实现其持续稳步的推进， 除发挥政府专项资金的引导作用外，充分的利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用，“建立多元化投入机制，解决资产金额来源问题（吴家龙，苏少青，邓婷，2021）”。

　　在实施全域土地综合整治工作时，利用好市场化方式推进矿山生态修复、工矿废弃地复林复垦、耕地指标占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地政策，按照“谁投资、谁受益”的原则，通过指标交易收益来填补前期工程投入，因地制宜， 合理规划利用和挖掘政策红利，设置好资金投入退出机制，鼓励和吸引社会资本参与全域土地综合整治。

　　对于无法产生指标交易收益的整治工程建设项目如乡村人居环境改善工程、水环境治理工程、基础设施更新改造工程等，采用鼓励企业先参与整治，对于达到一定整治规模和整治效果的市场化主体，在依法依规、坚持节约集约用地的前提下， 根据公司参与整治的面积及资金投入量级，按照约定比例，在特定区域内可从事康养旅游、现代农业、房地产等与用地相适宜的产业开发。企业通过产业开发获取收益，来平衡前期整治工程投入，同时植入的相应产业又能给整治区域带来收益， 进一步巩固和提高整治效果。

　　我国地理面积大，各区域的现状基础也不尽相同，在推进全域土地综合整治工作时，区域化差异带来不同的工作难点。经济发达地区，政府财政资金支持力度大，全域土地综合整治效果好，同时可植入产业类型丰富，进一步提高整治效果。对于经济欠发达地区，政府财政资金吃紧，投入全域土地综合整治的资金少，整治力度小，产业植入难度大，见效慢。

　　全域土地综合整治工作区域化差异同样也体现在我国平原地区和山区，平原地区地势平坦，通过整治，能适应现代化规模农业发展，为后续的整治项目提供资金支持。而山区地形复杂，可垦造耕地面积小，土地规整工程难度大，大多数整治工作主要依靠指标交易和建设用地增减挂钩来平衡整治投入，没有产业植入， 缺乏自我造血功能，整治效果较差。

　　在全国积极推行全域土地综合整治工作中，如何因地制宜实施全域土地综合整治，需要全国各地积极开展试点，探索路子，积累经验，从而加快这项基层战略的实施。

　　广大农村地区是我国乡土文化的根源和基因，“日出而作、日入而息”是农村地区最主要的生产生活方式。当前我国的农村集体土地特征是“共有与私有”，即土地所有权归农民集体所有，而使用权、收益权等归农户。实施全域土地综合整治，最主要的目的就是改善农村的生产、生活、生态条件，但如不能充分地动员说服群众，强行推动全域土地整治，就会与现有的村庄乡土文化发生冲突，大量农民失去原有宅基地、就近土地以及附属的各种资源，造成社会动荡，在当前农村地区社会保障机制不健全的前提下，强行实施全域土地综合整治，效果可能适得其反。这就要求地方政府在实施中，既要尊重农村原有乡土文化的延续，也要加强宣传教育，引导农民接受新时代的变化，同时更要着力营造合村并居之后的新乡土文化。

　　因此，在实施全域土地综合整治工作时，自然资源部特别强调村民的自主意愿， 要求地方政府做好组织动员工作，协调好原有生产方式和规模化现代农业运作模式、处理好分散式居住模式和集中建设居住新区等问题。

　　在当前我国耕地面积大幅萎缩的现实背景下，自然资源部开展全域土地综合整治试点工作，要求确保两个 5% 的刚性要求，一是整治区域内新增耕地面积不少于实施整治耕地面积的 5%，二是新增永久基本农田面积不少于调整面积的 5% 的提升，并做到建设用地总量不增加，生态保护红线不突破。

　　这样的严厉要求，在现有耕地垦造空间基本用尽，各地建设用地指标欠账严重的现实情况下，由于对实施政策的理解不深，成功试点案例的做法不熟悉，导致许多地方政府不但对开展全域土地综合整治试点态度消极，进而对乡村振兴的各项工作也持观望态度。

　　其实通过对国家政策的深入解读，尤其是认真学习先进地区成功经验后，只要对废弃矿山、低效用地等用地进行生态修复和空间整合之后，各类用地空间根据宜农则农、宜林则林、宜园则园、宜水则水、宜建则建的原则重新布局优化， 达到自然资源部的要求并不困难，相应的其他工作都可以顺利开展。

　　全域土地综合整治是一项系统性工程，除了前期农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三大类以外，后期还需要对生态环境及基础设施维护等投入一系列资金支持。在当前我国经济下行压力加大，财政收入增速下降，地方各级政府财政将持续吃紧前提下，仅靠各部门分散投入的扶持资金和地方政府专项资金等资金投入，不具有投入持续性和稳定性。

　　全域土地综合整治是实现乡村振兴的重要抓手，而是阻碍乡村振兴工作顺利推进的限制因素之一。政府财政资金投入，虽然发挥了巨大的作用，但与乡村振兴对资本的需求量相去甚远。因此，如何深化改革，创优环境，持久而大量引进社会资本，拓宽社会资本进入和退出渠道，是全域土地综合整治工作推进亟待解决的关键问题。

　　全域土地综合整治子项目类型多，既有可通过市场化运作来达到整治目的的工程项目如废弃矿山生态修复，又有需要政府动用专项资金来整治的公益性工程项目如美丽乡村建设、基础设施更新改造等。由于废弃矿山生态修复可通过项目本身尾矿余料拍卖、工程填土、整理建设用地指标等取得收益来平衡前期整治投入资金，故这部分项目在全域土地综合整治中是优先启动的。对于需要政府专项资金投入的项目，由于不同地方政府的财政收入差距，公益性工程项目往往滞后启动。这就导致能通过自身投入收益平衡的项目可取的良好的整治效果，与需要政府投入的公益性项目形成巨大的整治效果差异，整体并没有形成一套联动整治的机制。局部单点式实施，造成整体整治的低效，难以取得良好的整治效果。

　　在国家高度重视下，全国各省市正如火如荼地开展全域土地综合整治工作， 涌现了一批批全域土地综合整治的典型工程，结合这些实施成效较好的鲜活案例和自然资源部对试点工作的要求，通过深入研究和归纳，发现总结全域土地综合整治试点工作推进中的可实用路径，为接下来我国全面铺开全域土地综合整治工作提供一些有用的参考。

　　作为国土空间体系下的一项具体实施工作，开展全域土地综合整治，一定要抛开过去土地整理的框架体系，必须以全域的高度来实施土地整治，以一个完整的地理界线（自然资源部试点是以乡镇全域为整治范围），全域性地统筹和协调各类整治工程，实现覆盖全域国土空间的整治。同时要对整治区域全要素进行综合考虑，即对区域内的“田、村、水、林、山、路、设施”等全要素的整治，达到整治不留死角、没有遗漏。在全要素综合整治的前提下，全面提高整治效果，以“生产、生活、生态”空间为承载，实现耕地保护与整合提质，提高国土空间利用效率， 节约集约利用土地，治理污染，恢复生态，实现国土空间的全面优化。

　　浙江省杭州市西湖区双浦镇全域土地综合整治工作，以“拆违控违、治水剿劣、小城镇环境综合整治、美丽乡村建设、村庄改造、田园清洁、水田垦造、矿山治理、土地流转、现代农业”十大行动作为强有力抓手，统筹开展全镇域全要素综合整治。整治后双浦镇“脏乱差现象”全面消除，城乡一体化管理逐渐落实，村庄内外整洁干净、环境优美，水电气全部进村入户，村道拓宽一倍、路网通达，乡风文明和睦， 农村居住环境彻底改善，生活品质大幅提升；耕地块数从 677 个降至 170 个，平均单块面积从 26 亩增加到 194 亩；农村建设用地块数从 525 个降至 86 个，平均单块面积从 36 亩增加到 88 亩；农村建设用地面积减少 267 亩，农村人均建设用地面积从 194 平方米降至 122 平方米，新增水田 1283 亩（图 6）。

　　城镇建设和矿产资源开采，产生了大量工矿建设用地，随着时间推移，矿权灭失，国土空间范围内存在大量废弃工矿用地和低效用地，建设用地指标僵化， 由于缺少治理，这些废弃矿山又造成严重的生态问题和地质灾害隐患。全域土地综合整治时对这些历史遗留矿山进行生态修复，制定“一矿一策”生态治理方案， 将工矿废弃地整理成农用地或建设用地，腾挪建设用地指标，破解全域土地综合整治耕地面积减少的困局。同时结合国土空间规划，对低效用地进行适度合理的挖潜提升，改造为耕地、林地或建设用地，提高土地利用效率。

　　腾挪的工矿废弃地和低效用地的建设用地指标，通过耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策，合理分配和协调指标交易收益，解决整治区域的资金来源问题，为接下来的全面整治提升和产业植入奠定基础，最终达到全域整治的效果（图 7）。

　　如宁波市镇海区九龙湖镇汶溪村等 4 村全域土地综合整治，采用“土地整治 + 废弃矿山复绿、废弃矿地开发造地、废弃矿地建设用地利用、废弃矿地沿线农村环境整治”模式，垦造耕地（水田）550 亩，实施高标准农田建设 800 亩，矿山综合整治 400 亩。

　　在旧的土地整理框架体系内，整理对象仅限于耕地和建设用地。如整理耕地时， 仅仅考虑对地势平坦区域或靠近水源区域的土地进行耕地复垦；对于建设用地整体则重点考虑坡度影响，坡度较大区域的建设用地，由于工程技术原因，整理之后只能恢复成林地，土地价值没有最大化利用。同时我国国土空间地势复杂，并没有过多的平坦用地用于垦造耕地或整理成建设用地，对于矿山开采后形成的复杂地势和早期不适宜垦造、不适宜开发的未利用地，只能简单地恢复林地，用地空间只能局部优化。

　　随着我国经济实力的增强，工程建设水平和农业科技水平的提高，对地形复杂区域进行工程平整、贫瘠土地改造成为可能。通过全域土地综合整治，恢复矿山生态的同时，对于矿山开采造成的复杂地势，通过工程技术手段，平整土地， 垦造高标准农田。对于贫瘠的未利用地，利用多种技术方法，改良土壤基质，垦造耕地。对于边坡陡峭的用地，进行削坡减荷消除地质灾害，恢复林地。区域内交通优良，适宜开发建设而又没有建设用地指标的土地，通过腾退工矿用地建设用地指标和存量建设用地指标在区内调剂使用，结余建设用地指标则通过增减挂钩使用，最终实现增加耕地面积，增加基本农田面积，增加林地面积，城乡建设用地面积不增加的实际效果，全面优化用地空间，达到宜农则农、宜林则林、宜园则园、宜水则水、宜建则建的整治目的（图 8）。

　　如重庆市开展丘陵山区耕地整治，推行耕地宜机化改造，对重庆市辖区 26 个区县的 100 余个项目进行耕地整理，整理后耕地面积增加了 3%—5%，极个别区域耕地面积增加比例达到了 10%。整治完成后进行耕地宜机化改造，累计建设宜机化地块 10 万余亩，实现了山地丘陵区域的农业机械化（图 9）。

　　发挥规划统领作用，从全局考虑，进行顶层设计，结合整治区域的现状，系统性考虑各类整治项目，通过规划，确定全域土地综合整治的目标任务、主要工程项目、空间优化策略等，将整治工程任务、整治指标、空间布局落到具体地块，制定整治管理体系、实施步骤时序、投资估算和资金来源等。统筹来自于农业、交通、水利、文化教育等各项扶持资金，收益性整治项目与公益性整治项目的资金合理分配利用，整治项目难易结合，解决各类整治项目的资金问题。

　　发挥规划的统领作用，不仅体现在通过全域规划解决整治项目之间的资源合理分配，同时也要对单个整治项目进行前瞻规划，以土地整治为基底，通过“土地整治 +”的模式（图 10），根据各个整治项目的现状，制定整治完成后的产业发展规划，将土地资源进行最优化的利用，延伸整治的产业链、价值链，丰富整治后的土地功能，为实施乡村振兴提供了强劲动力，同时也为下一步吸引不同产业类型的公司参与整治奠定基础。

　　要做到规划统领全域土地综合整治，就需要广大规划工作者将关注点从城市国土空间规划转移到以乡镇为单位的全域土地综合整治规划，充分理解这项工作不是原有的耕地保护规划，而是涉及广大国土范围内国土利用的空间优化，以及带来的一系列社会、环境、经济和文化的深刻变革。

　　如浙江省衢州市衢江区富里全域土地综合整治，采用“土地整治 + 美丽乡村建设 + 现代农业 + 特色产业”模式，“以垦造耕地、高标准农田建设和耕地质量提升为基础，培育农业信息化产业，加快发展智慧农业；实行大项目、大统筹、大整治运作，推动农地流转和‘三权分置’，发展规模化、集约化现代农业；统筹村庄用地整治、农村危旧房改造、村庄基础设施完善等，促进新农村建设与特色民居相结合、农产品消费与健康养生相结合，提升村庄整体风貌，建成特色精品村庄（董祚继，2018）”，取得良好整治效果（图 11）。

　　全域土地综合整治是一项庞杂的系统性工程，涉及利益主体多，社会关注度高， 必须坚持政府主导，合理制定并完善社会资本参与的统筹协调机制，鼓励和吸引社会资本与政府共同合作开展全域土地综合整治，创新建立投融资机制，拓宽各类资金参与整治的渠道，增加整治区域的自我造血功能，扩大整治区域的就业和减轻地方政府的财政压力，共同推进全域土地综合整治工作。

　　市场化参与不仅需要发挥社会资本的资金撬动作用，同时也要引导社会资本在整治前、整治中、整治后的全过程参与。在整治前，社会资本充分发挥智库作用， 利用自身积累的实践经验，提供咨询意见，担当政府顾问作用，从源头上与政府一起制定好整治的顶层设计。实际整治中，在政府的领导下，要允许和鼓励社会资本投入资金和技术，合资或独立承担某些类型或某些区域的土地整治实施工作， 对于整治工程的市场化运作板块如矿山生态深度治理、高标准农田垦造等工程， 社会资本直接投资并参与工程项目，对于整治工程的非市场化运作板块如美丽乡村建设、城镇环境改善等工程，在现有法律法规下，依法依规参与具体的建设工程。在整治后，社会资本根据先期制定的产业发展规划，协助政府招商引资，植入合适产业，按照规划及政府要求，积极组织合适企业参与项目建设和运营管理，在合理条件下，社会资本旗下的相关产业优先植入，调动社会资本参与整治的积极性， 让全域土地综合整治市场化参与成为可能（图 12）。

　　如江苏省盐城市建湖县上冈镇全域土地综合整治，从 2018 年 10 月开始，建湖县上冈镇便开始了整治前的各项准备工作，面对建设农民集中居住区找不到合规地，无建设整治资金的问题，江苏省自然资源厅出台相关文件，首次提出农村土地综合整治涉及永久基本农田调整的“江苏意见”，以行政村为单元、以改善农民住房条件等为重点的土地综合整治项目，涉及永久基本农田调整，要满足“三有” 前提条件，即项目区耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善，才能编制永久基本农田调整方案，并暂定整治后增加耕地面积不少于整治前的 8%。破解了农民集中居住区占用基本农田的问题。同时成立建湖县新农司，按每亩 23 万元预付给上冈镇，启动整治，预收储树新村和洋中村未来新增的两项土地指标，封闭运行，解决建设整治资产金额的投入和收益之间的平衡问题。整治后项目区新增耕地1354 亩，新增耕地比例 8.76%，全程机械化耕种不留死角，并重新布局优化永久基本农田（图 13）。

　　先改土地流转方式、后整地，并确定整治后耕地增加底线要求，是江苏省的政策创新实践；与社会资本成立投资平台，解决整治资产金额的投入困局，是建湖县全域土地整治市场化运作、多元融资的方式，通过这两项创新机制，取得了良好的整治效果，值得参考借鉴。

　　矿山生态治理与全域土地综合整治同为国土空间优化工作中的重要组成部分。在矿山生态治理中，通过必要的工程技术手段，平整土地，将工矿建设用地恢复成农用地或整理成适宜建设的建设用地，一方面增加了耕地面积，完成了自然资源部对全域土地综合整治试点工作中新增耕地面积的要求，另一方面，整理的建设用地又可根据“土地整理 +”的模式植入适宜产业。矿山生态治理后改善了矿区的生态环境，与全域土地综合整治中乡村生态保护修复的要求相吻合。在我国耕地面积大幅减少的现实背景下，如何达到自然资源部对全域土地综合整治试点工作中农用地两个 5% 的提升要求，矿山生态修复后恢复的农用地成了重要的用地补充（图 14）。

　　如昆明市海口街道全域土地综合整治项目，根据整治方案，项目总投资约 90亿元，整治完成可新增耕地指标 7453 亩，结余建设用地指标 12810 亩，指标交易和建设用地增减挂钩可取得约 53 亿元的收益，不仅大面积补充了海口街道的耕地面积，同时为生态治理和综合整治提供了强有力的资金保障，使社会资本参与全域土地综合整治成为可能。

　　全国全域土地综合整治试点工作，是一项以乡镇为基本单元，从细微之处着手的国家战略，全域土地综合整治试点工作，做的好不好，整治是否全面，是关乎广大农村地区生产、生活、生态空间优化的根本，是保证国家粮食安全、生态安全以及未来持续稳定发展的重要举措，是贯彻中央生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段。

　　自然资源部要求开展全域土地综合整治试点工作，就是要鼓励地方各级政府在推进试点工作中，不怕犯错，勇于探索，研究和总结试点工作中的政策驱动机制和整治创新机制。同时各个地区也应该根据自身特点，结合自身发展实际，在自然资源部对试点工作的要求下，创新提出适宜本地区全域土地综合整治的各项激励政策和创新性的整治模式，通过借助指标交易收益、引入社会资本参与治理和适宜产业开发，为全域土地综合整治试点探索出多渠道的资金保障体系和后续发展路径，激发和增强全域土地综合整治的作用和乡村振兴的驱动力。

　　广大规划工作者有必要将关注点从城市国土空间规划转移到以乡镇为单位的全域土地综合整治规划，充分理解这项工作的重要性，发挥规划工作者综合全面的专业优势，积极参加广阔国土范围内国土利用的空间优化，投身这一项可带来一系列社会、环境、经济和文化深刻变革的国家战略中来，集思广益，助力我国生态文明体制改革和建设美丽中国。

　　[1] 何振嘉 . 关于实施农村全域土地综合整治的思考 [J]. 国土资源情报，2020（11）：30-35.

　　[2] 任芳，王静 . 基于城乡融合发展的城郊地区全域土地综合整治优化路径探讨——以东营市河口街道乡村振兴规划为例 [J]. 小城镇建设，2020（11）：40-46.

　　[3] 吴家龙，苏少青，邓婷 . 全域土地综合整治资产金额来源研究——以广东省为例 [J]. 2021（2）：230-232.

　　[4] 董祚继 . 探索一条符合中国实际的乡村振兴之路——浙江省农村全域土地综合整治的实践与前瞻 [J]. 浙江国土资源，2018（10）：7-12.