2019年12月10日，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点工作。本期蓝镇土地综合整治研究课题组，将结合蓝镇在乡村振兴领域的项目实践，进一步聚焦全域土地综合整治，从“背景、诉求和机遇”三个方面对国家开展新一轮的土地综合整治工作进行深度解读。

　　2019年12月10日，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点工作。一时间，各地政府纷纷出台推进全域土地综合整治试点工作的政策文件；众多的资金和人才持续向乡村流动；精明的企业纷纷抢占乡村发展的策略机遇，进一步布局乡村。

　　土地综合整治是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。我国的土地整理起步于20 世纪90年代中期，逐步形成了规划体系健全、建设标准完备、资金保障到位、多模式实施的土地整治模式，在促进耕地保护利用、城乡统筹发展和生态文明建设中等诸多方面发挥了无法替代的作用。

　　从国际环境看，当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩，中美博弈更是进入到无以复加的激烈状态，提高我国农业竞争力、妥善应对国际市场风险任务紧迫，保障国家粮食安全始终是头等大事。

　　从国内形势看，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显。乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，城镇化加快速度进行发展带来的土地供需矛盾进一步凸显，传统粗放利用土地资源的方式不可持续。

　　面对新形势新要求，必须用新的发展理念全方面推进土地综合整治。概况来说，现阶段国家进行全域土地综合整治试点工作，主要有两大背景、三大诉求和三个契机。

　　我国城市化进入加快速度进行发展与质量提升的新阶段，城市辐射带动农村的能力逐渐增强，但大量农民仍然生活在农村、城乡发展不均衡不平衡的基本国情不会改变。开展土地综合整治，助推乡村振兴，是城市化进程中的必然要求和乡村地区全面衰退的现实需要。

　　近年来，我国城市化处于快速地发展的阶段，农村大量的劳动力、资金、廉价农产品等经济发展要素单方面不可逆的从农村流向城市，在很大程度上推动了城市化的发展，但在某些特定的程度上也造成了农村经济发展缺乏活力和乡村地区的全面衰退现象。

　　纵观世界各国城市化发展的历程，当一个地区城市化率水平达到70%以上时，就从另一方面代表着城市化与逆城市化同步，甚至是逆城市化成为主流。国家统计局数据显示，2019年末，我国非流动人口城市化率已超过60%，在城市化发展相对成熟的地区（京津沪的城镇化率已超越80%，浙江、江苏、广东等发达省份的城镇化率也接近70%），已然浮现了“逆城市化”现象，即城市人口的就业、居住、消费等开始向郊区和农村流动。

　　逆城镇化的发展的新趋势为乡村振兴的推进带来新的契机。农村对逆城市化过程中的消费、人口、产业以及服务的承接，为培育乡村发展的新动能提供了巨大的动力，乡村地区的农业与制造业、服务业融合发展形态趋势日益显著，城市资本也寻求在乡村的投资机会，城乡融合发展、互动发展大势所趋。

　　当前，我国已确定进入到乡村振兴和新型城市化“双轮驱动”的城乡融合发展新阶段，开展全域土地综合整治，不仅仅可以提高城乡土地利用效率和优化用地结构布局，促进城乡要素双向良性互动，更能够为城市消费下乡、人才下乡、资本下乡和产业下乡创造条件。

　　我国城市化进程中的乡村衰落现象更为突出。面对乡村地区全面衰退的现实需要，进行土地综合整治，有五大问题亟需解决。

　　一是现行的土地承包制度把20.3亿亩耕地承包给近2.3亿农户，导致中国农村土地在空间上被分割为约2.3亿个细小的单位，形成了农村土地空间上的碎片化特征。

　　二是村庄建设由于缺乏科学的规划指导，村庄街道狭窄、住房分布杂乱、随意占地建设、配套设施滞后、村庄传统特色逐渐消失等情况较多，导致了村庄无序化发展。

　　三是乡村环境污染和生态质量的退化，“脏乱差”问题在一些地区还比较突出，垃圾围村，土壤退化，地下水、空气污染越来越严重。

　　四是我国的农业生产效率依旧低下，我国农业劳动生产效率是世界中等水准的64%，是发达国家中等水准的2%，是美国农业劳动生产效率的1%。

　　五是我国农村人口外流所形成的空心化现象日渐突出，“老无所依”与“幼无所靠”情况仍在加剧。

　　在我国，即使未来城镇化率达到80%甚至更高水平，仍会有几亿人生活在乡村。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。

　　因此，开展全域土地综合整治，是现阶段解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、农业生产效率低下、生态质量退化、产业人口空心化等多维度问题的重要手段，是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距、实现全体人民共同富裕的必然选择 。

　　当前，世界不稳定不确定因素日益增多、国际格局复杂多变，中美博弈进入到无以复加的激烈状态，世界正迎来百年未有之变局。粮食安全、生态安全和国家稳定是安邦定国的重要基石，是大国复兴的基本保障。

　　手中有粮，心中不慌，粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全基本线年来，我国在农业基础十分薄弱、人民生活极端贫困的基础上，依靠自己的力量实现了粮食基本自给。2019年，全年粮食种植培养面积11606万公顷，全年粮食产量66384万吨，其中稻谷、小麦和玉米三大谷物的自给率达到98.75%，我国用9%的耕地，养活全球近20%的人口，粮食安全取得了举世瞩目的巨大成就。

　　人与自然既是生态共同体又是生命共同体。我国在生态方面历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，再加上我国进入到新时代，人们对解决生态问题要求更强烈、期望值更高。

　　因此，实现经济和社会的可持续发展，必须转变以无节制的消耗资源、破坏环境为代价的发展方式。开展土地综合整治，积极探索统筹山水林田湖草一体化保护和修复，持续推进各项重点生态工程建设，不但可以改善农业、农民、农村的生产生活条件，还能够带来有力的生态影响，促进城市和经济的可持续发展，对低碳减排、缓解气候平均状态随时间的变化等具备极其重大意义。

　　土地综合整治的目的是为实现土地的集约利用，来推动土地的开发和价值最大化，最终实现城乡融合和价值兑换。因此，当掠夺式的土地利用方式不再适应经济发展要求之时，以盘活土地存量、提高土地产能为目标的土地综合整治便成为新时期保障城乡协调发展的重要支撑。

　　我国的各级各类空间规划在支撑城镇化加快速度进行发展、促进国土空间合理规划利用和有效保护方面发挥了非消极作用，但也存在规划类型过多、朝令夕改、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长等问题。国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明白准确地提出要实现“多规合一”，来强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。因此，土地综合整治需要在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计，用综合性手段进行整治。

　　开展全域土地综合整治，有望破解“农村土地用不了、用不好”的困局。2020年4月国家发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中，正式提出要全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，并启动新一轮农村宅基地制度改革试点。进行土地综合整治，就是要开展城乡建设用地增减挂钩，推进城镇建设用地整理。农村集体经营性建设用地直接入市的政策出台，不但可以盘活大量的存量建设用地，实现土地节约集约，还可以释放城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡政策红利，为乡村振兴提供强有力资金支持。

　　国务院机构的改革为系统解决全国土地整改治理问题提供了有力保障。一是组建农业农村部，使得农业产业链管理更加统一，农业农村部能够准确的通过生产规格要求进行土地整治规划，对农业生产、乡村振兴都有很大的推动作用。-二是组建自然资源部，设置国土空间生态修复部门，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。行政机构的合并有利于涉农资金的综合统筹，不但可以促进土地综合整治的资产金额的投入，还能够通过搭建国土整治投融资平台、引进金融和社会资本参与，探索多元化投融资机制。

　　乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰，随着我们国家经济由高速增长阶段转向高水平质量的发展阶段，以及工业化、城市化、信息化深入推动，乡村发展将处于大变革、大转型的关键时期。在城市化进程的必然要求和乡村地区全面衰退的现实需要的大背景下，开展全域土地综合整治是深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，落实国家粮食安全战略、生态文明建设和促进城乡一体化统筹发展的强力支撑，是实现全体人民共同富裕和中华民族伟大复兴的必然选择，具有重大现实意义和深远历史意义。