土地整治通过调整土地利用结构、优化土地空间布局，激活人口、土地、产业等乡村发展要素，成为乡村振兴战略实施的重要手段和平台。文章总结了土地整治的历史演进及概念内涵，阐述了乡村振兴和土地整治的内在联系与互馈关系。在此基础上，立足乡村发展目标的多元性和功能定位的差异性，在“功能导向—确定目标—实施路径—提升功能”逻辑框架下，提出了面向集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并、存续提升5种不同乡村类型的差异化全域土地综合整治实施路径与模式。

　　刘天科,周静.全域土地综合整治差别化路径选择[J].中国国土资源经济,2023,36(8):4-9.

　　“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。长期以来，我们国家的经济发展的重心一直集中在工业领域和城镇地区，造成农业与农村发展滞后，广大乡村地区面临人口流失、土地闲置、基础设施落后、环境污染、产业滞后等困境，为从根本上解决这样一些问题，党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署。乡村地域系统是由多种要素相互作用而形成的具有一定结构、功能和区际联系的空间体系，土地作为空间载体，以其多功能性发挥着为人类活动提供各种产品和服务的多元价值，是实现乡村振兴的重要保障。而土地整治以提升土地利用效率、优化土地利用结构为核心，是推动乡村振兴的重要平台和工具。

　　自1997年《中央 国务院关于逐步加强土地管理切实保护耕地的通知》明白准确地提出“积极地推进土地整理”以来，土地整理、土地开发整理复垦、国土综合整治等概念一直更新，土地整治在内涵、目标、规划设计与整治模式等方面也在逐渐完备和发展。随着乡村振兴战略的提出，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字方针也赋予了土地整治新的时代内涵。各级政府发布多项政策推进土地综合整治，2018年，浙江省“千村示范、万村整治”工程被联合国授予“地球卫士奖”中的“激励与行动奖”，习对此做出重要批示。此后，河南、湖北等省份出台有关政策文件推动全域土地综合整治工作。2019年，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，标志着全域土地综合整治试点工作在全国范围内推开，并成为一项要长期持续开展的工作。近年来，关于土地整治的相关研究也涌现出了更多观点，大多分布在在土地整治内涵演变、功能拓展、战略转型等方面。大部分学者都认为土地整治具有多功能特征，应重视社会、经济、生态效益协同发展，同时兼顾人文与景观美学价值等，有学者提出生态景观建设是未来发展的新趋势。也有研究者从不同视角探讨了土地整治与乡村振兴互馈关系，并提出新时代土地整治要把握城乡融合发展的新趋势，实现多制度整合协同发展，并统筹好乡村振兴规划与土地整治规划。而本文将面向乡村振兴目标，重点讨论乡村差异化发展下的差别化土地整治，以期为新时期做好“三农”工作提供相关参考。

　　2000年以前，土地整治处于探索起步阶段，主要任务和内涵边界不清晰，土地整理、土地复垦、土地开发的概念独立存在。“十五”期间，随着《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》的实施，土地整理、复垦、开发工作并行推进，项目、资金及建设规模得到迅速增加，这一时期以补充耕地为主要目标，重点开展未利用地开发、农地整理和少量的工矿废弃地复垦，整治手段较为单一。2005年左右，全国各地先后探索实施了村庄整治、城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用等一系列建设用地整治的试点工作，此后节约集约用地、农村人居环境整改治理等被纳入土地整治范畴并成为土地整治的主要任务，为城乡统筹发展提供发展空间也成为这一时期土地整治的主要目标。此外，随着耕地后备资源减少，补充耕地由数量挖潜向增量提质并重转变，高标准农田建设、中低产田改造慢慢的变成为土地整治的重点。2015年，中央、国务院印发《关于快速推进生态文明建设的意见》，明白准确地提出快速推进国土综合整治，《全国土地整治规划（2016—2020年）》要求加大土地生态整治力度，标志着土地整治进入全域全要素综合整治阶段，其内涵、目标任务与手段逐渐丰富多元，土地整治开始由分散整治向空间统筹治理转型、由问题导向向目标导向转型、由以地为本向以人为本转型。推进美丽宜居乡村建设、建设生态良田等绿色化土地整治成为这一时期的主线，“全域土地综合整治”成为建设生态文明、促进区域协调发展、实施乡村振兴和新型城镇化战略的重要平台。

　　“土地整治”在中央层面首次提出是在2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求“大规模实施土地整治”。在此之前，土地整治的概念经历了土地整理、土地复垦、土地开发三者独立论述，随着2008年9月国土资源部印发《关于逐步加强土地整理复垦开发工作的通知》，标志着三者实现了整合论述。根据《土地整治术语》规定，土地整治是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复等的统称，是指在一定区域范围内，为满足人类生产、生活和生态功能需要，依据土地整治规划及相关规划，通过综合运用有关政策，采取先进工程技术，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动，是调整土地利用结构、优化土地空间布局、保障土地可持续利用的平台。随着土地综合整治、国土综合整治、全域土地综合整治等概念的陆续提出，土地整治的内涵不断丰富，现阶段，“全域土地综合整治”成为土地整治主流引领概念。全域土地综合整治的对象包括农用地、建设用地和未利用地，实践层面可分为农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等（表1）。城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、高标准农田建设等专项活动，都属于土地整治的范畴。

　　分析全域土地综合整治与乡村振兴的互馈关系，厘清乡村发展需求和全域土地综合整治功能供给，可以有效推动乡村振兴战略的落实。一方面，全域土地综合整治通过调整人地关系、优化重构乡村空间格局，成为助推乡村全面振兴的有效手段。土地整治通过允许土地指标跨省域调剂、给予一定计划指标支持等方式显化农村土地资产价值，促进土地要素科学配置，为乡村振兴提供更大发展空间和强有力资金支持。“山水林田湖草”一体化理念下的土地整治，以破解土地破碎化难题、完善乡村配套基础设施和公共服务、推进生态保护修复等为重点，有助于改善农村人居环境，实现生态宜居，进一步为新型经营主体进入、农业规模化经营与新业态催生创造了条件。另一方面，乡村振兴为土地整治转型发展提供了新的动力。当前，我国乡村发展面临全方位的结构调整和空间变革，即从物质空间到“物质—社会—文化”三元一体的全面振兴。从以补充耕地为最大的目的的“土地整理复垦开发”到内涵和目标更加多元化的“全域土地综合整治”，从局域的、单一项目式的整治到“田水路林村”“山水林田湖草”的全域全要素综合整治，均是响应乡村发展转型诉求的土地整治成功实践。

　　我国幅员辽阔，乡村地理环境、资源禀赋、人口结构等千差万别，进而导致我们正常的生活方式、生产模式、文化传统等方面的差异，由此决定了各地乡村振兴的切入点不同。当前，我国乡村发展存在照搬照抄城市建设的现象，一些地方以整治之名行调整永久基本农田之实，片面追求土地指标，违背农民意愿大拆大建、大搞撤村并居；复制别的地方发展模式的倾向比较突出，盲目占用耕地搞人造景观、挖山填湖砍树破坏生态，村庄建设设计思维单一，破坏历史文脉，刻意打造出来的古风古韵店铺、农家院等造成雷同、重复，导致乡村风貌缺乏特色、千篇一律。简单统一化、同质化的发展道路，一方面会使乡村发展失去自身资源优势，切断历史传承的脉络；另一方面，同质化模式必然会加剧竞争、压缩互补性的合作发展空间。此外，由于各地的发展基础不同而导致对于产业高质量发展的需求不完全一样，以农业产业链来看，不是每个乡村都具备一二三产融合的条件，在基础较差的地区，重点还是优化种养殖环境，并非一步到位追求农产品精深加工和生产性服务业发展。有学者调研发现，由于后续产业等配套服务不健全，南方丘陵地区残次林整治的梯田常年荒置，带来乡村资源资产损失和水土流失等问题。土地整治对乡村振兴形成负反馈的最终的原因在于土地整治对不一样的地区和不同发展阶段乡村差异化土地空间需求的动态响应不足，整治目标定位模糊。因此，立足本地资源禀赋，形成与自身条件相匹配的目标，因地制宜发展“一村一品一镇一业”，精准施策、有的放矢、差别化推进全域土地综合整治是落实乡村振兴战略的必然选择。

　　《全国土地整治规划（2016—2020年）》明确了区域土地整治的方向。根据区域资源条件、土地利用特点等在全国划分了九大整治区，东北地区以高标准农田建设为主要方向，京津冀鲁地区以土地综合整治为主要方向，晋豫地区以恢复矿山生态环境为主要方向，苏浙沪地区以建设用地整理为主要方向，西南地区以建设生态安全屏障和提高农用地利用效益为主要方向，青藏地区以保护和改善区域生态环境为主要方向，西北地区以改善和保护土地生态环境为主要方向。同时，根据地形条件的不同，在平原区和丘陵山地区开展差别化土地整治，平原区要集中连片建设高标准农田，合理引导土地流转，改善农田生态环境；丘陵山地区要将土地整治与生态环境保护相结合，调整土地利用结构，加大退耕还林还草力度，加强荒山荒坡治理，鼓励生态脆弱、经济落后、交通不便的地区运用增减挂钩政策引导移民搬迁。此外，根据不同区位特征，制定了城镇空间、农业空间、生态空间差异化的土地整治策略。对城镇空间范围内的土地，纳入城市整理开发和管理，开展城乡接合部土地整治；对农业空间的土地，大力推进农用地整理，促进自然村落适度撤并，开展旧村庄整理复垦；对生态空间的土地，加强土地生态修复和建设，对生态退化严重的区域开展土地整治和保护工程。

　　乡镇是全域土地综合整治的基本实施单元，在区域尺度的差异化土地整治策略基础上，进一步考虑乡村发展目标的多元性及功能定位的异质性，构建基于乡村类型的差异化土地整治模式与路径，是因地制宜、精准有效推进乡村振兴的基础与关键。

　　乡村作为一个空间地域系统，由于资源禀赋的差异性、土地利用的多宜性、发展目标的多元性及社会需求的多样性，具有人居保障、农业生产、社会保障、工业发展、文化传承、生态保育等多种功能。2022年中央一号文件提出“鼓励各个地区拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值”。随着工业化和城镇化的加快速度进行发展，乡村多元功能强调摆脱对传统农产品生产功能的过度依赖，将自然环境保护、文化旅游等与资源开发相结合。同时，不同的乡村其功能的相对价值和作用强度也有所差异，即存在对促进乡村发展有相比来说较高价值的地域主导功能。因此，基于乡村主导功能，参考《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》划分思路及现有乡村振兴背景下的村庄分类研究，本文将乡村划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类、存续提升类5种类型（表2）。

　　基于乡村功能导向的土地整治，是在分析乡村发展特征、确定乡村主导功能的基础上，采取一系列工程、政策措施对影响乡村功能发展的要素加以改善，进而推动乡村振兴的过程。在“功能导向—确定目标—实施路径—提升功能”的内在逻辑下，土地整治的功能效应与乡村发展的功能需求之间能轻松实现较好的匹配。

　　集聚提升类乡村是乡村振兴战略关注的重点，产业兴旺是这类乡村经济繁荣的根本。这类村庄主要立足工业生产或粮食安全功能，以促进产业、人口、土地等要素集聚为发展目标。针对种养殖有优势、二三产业较弱，以农业生产为主的集聚提升类乡村，主要是通过开展农用地整治、集中连片规模推进高标准农田建设、鼓励土地流转、全力发展生态农业等，解决耕地碎片化问题，促进土地规模化经营。针对有一定经济产业基础和规模优势，以工业生产为主的集聚提升类乡村，主要加强建设用地整理，通过开展建设用地整理、工矿废弃地复垦，解决建设空间布局散乱无序、土地低效利用等问题，推动乡村工业园区化、集聚化发展。

　　城郊融合类乡村具有“城市后花园”的发展的潜在能力和优势，是城市未来发展的重要拓展区，承接着城镇产业转移和建设用地扩张，但由于管理粗放和自然开发模式导致村庄存在布局散、建设乱等一系列问题，同时，保护和开发矛盾突出、乡土文化衰弱。针对以上特征和问题，融合城市型村庄需要创新增减挂钩政策和集体经营性建设用地入市政策，推进农村居民点整理，实现城郊空间布局优化，为城乡产业融合发展、基础设施相互连通、公共服务共建共享等挖掘新空间和新资源；城郊融合类乡村通过开展耕地提质改造、完善土地流转机制，发展生态果蔬种植、休闲农业等，满足城市消费需求；同时，加强乡村自然景观保护，保持农村风貌，保护修复乡村水系等生态系统。

　　特色保护类乡村是落实特色保护和乡村振兴双重要求的主要阵地，兼顾传统风貌保护和经济发展，实现资源价值是这类村庄发展的重点方向。应以全域土地综合整治为切入点，在保护特色资源、留住原住居民的基础上开展农村人居环境整改治理，针对性地补充完善公共服务设施，提高居民参与程度，鼓励对既有建筑和土地的保留利用和更新改造，不搞大规模拆建，通过开展农村宅基地整理、指标腾挪，提升居住品质、发展“现代农业+旅游”相关产业，形成特色保护与产业融合发展的互助互促机制。

　　搬迁撤并类乡村的发展重点在于统筹解决村民生计、生态保护等问题。此类村庄的全域土地综合整治需与村庄规划做好衔接，充分尊重农民意愿，通过互换并地、有偿转让等多种方式解决承包地细碎化问题，逐步引导村民向保留并重点发展的村庄或城镇聚集；加强废弃地生态保护和综合治理，对迁出区域因地制宜进行复垦或绿化建设。对短期无法撤并搬迁的，土地整治应以保障村民生产生活所需的水、电、路、环卫等基础设施为主，满足村民危旧房改造需求。

　　存续提升类乡村自身资源优势不明显，劳动力外流较为严重，产业基础薄弱，有一定规模但发展的潜在能力一般。此类村庄一般不鼓励新增建设用地规模，以提升人居环境、改善村容村貌为重点，稳步推进污水和垃圾整治，加强农村闲置宅基地整理，改善农业生产基础设施，积极发展农产品初加工，逐步形成主导产业。

　　不同经济社会持续健康发展阶段对土地利用功能供给、形态格局的要求不同，为顺应国家发展需求，土地整治任务重点、模式手段也在不断调整。乡村振兴战略背景下，厘清乡村发展需求和全域土地综合整治功能供给间的关系，可以更好地助推乡村振兴行动。

　　乡村振兴应立足乡村地域系统的差异性和多功能性价值，走差异化发展道路。土地整治作为推动乡村振兴的重要工具和手段，是激活、调整乡村发展要素的关键，结合不同乡村类型和真实的情况，因地制宜、有的放矢、差别化推进是必然选择。

　　考虑全域土地综合整治具有复杂性与多元性的特征，面向乡村地域功能与多元价值，坚持自上而下要求与自下而上反馈相结合，在突出区域特色、区分九大区域及地形区位差异的基础上，按照集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类、存续提升类5种不一样乡村的发展要求和模式路径（图1），开展差异化全域土地综合整治。

　　未来，还需加强全域土地综合整治顶层设计和制度保障，在统一的国土空间规划体系下，统筹乡村振兴规划与全域土地整治规划，确保人口、土地资源、产业布局等乡村发展要素的相互协调，实现乡村整体布局、基础设施配置、生态环境的调整优化。同时，应破除资金障碍，实施多元化资金筹划和投融资规划，分类引导、规范财政资金和社会资本参与全域土地综合整治建设，各类涉农资金、相关专项资金、财政补助，以及土地整治指标收益应更多向撤并搬迁类、特色保护类、存续提升类乡村倾斜；对产业基础较好的集聚提升类、城郊融合类乡村应加大投融资支持力度，分类用好财政融资和权益性、债务性融资工具。

　　刘天科（1978—），男，内蒙古自治区赤峰市人，中国自然资源经济研究院研究员，第四纪地质学博士，研究方向为自然资源战略与规划、区域政策等。